Kenmerken van een federale EU versus kenmerken van de intergouvernementele EU

Deze verwarring is de reden om dit artikel te schrijven. Een discussie over de keuze voor een federaal Europa of het behoud van het huidige intergouvernementele systeem moet gebaseerd zijn op conceptuele kennis. Laat ik daarom beginnen met een eenvoudige beschrijving van beide concepten.

• Een federatie is gebaseerd op een grondwet van de bevolking van de lidstaten, waarbij verticale scheiding der machten leidt tot gedeelde soevereiniteit tussen de lidstaten en een federaal orgaan. De uitvoerende macht is verantwoording verschuldigd aan een volwaardig transnationaal verkozen parlement.
• Intergouvernementalisme is samenwerking tussen regeringen op beleidsterreinen - op basis van een verdrag of een overeenkomst - waarbij normatieve bevoegdheden worden toegekend aan bestuurders zonder dat zij over de uitoefening van deze bevoegdheden verantwoording hoeven af te leggen aan een volwaardig transnationaal gekozen parlement.

Aan het eind van dit artikel zal ik de vraag beantwoorden: wat is beter, een federaal of een intergouvernementeel Europa?

Kenmerken van een federale Europese Unie
Een federatie is alleen een federatie als ze gebaseerd is op een federale grondwet door het volk, van het volk en voor het volk. Dus geratificeerd door het volk. De preambule van de grondwet somt de waarden op die zij wil beschermen en behouden.

De federale grondwet is gebaseerd op het beginsel van de trias politica. Dit is de scheiding van de drie takken van de regering (wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht). Dit beginsel wordt gehandhaafd door middel van een uitgewerkt systeem van checks and balances, om te voldoen aan de regel: "Geen van de drie machten is de baas over de andere machten en niemand staat boven de wet".

In tegenstelling tot wat tegenstanders van het federalisme vaak beweren, dragen de lidstaten hun soevereiniteit niet over door middel van een federale grondwet. Het conceptuele kader van een federatie is als volgt: de lidstaten delen hun soevereiniteit met een federale instantie via een verticale verdeling van bevoegdheden. Zij verliezen niets, laat staan soevereiniteit. Integendeel, ze krijgen iets extra's, namelijk de zorg voor gemeenschappelijke belangen die ze zelf niet meer kunnen verdedigen.Zoals bijvoorbeeld klimaatbeheersing, economische en sociale veiligheid, veiligheid en defensie, immigratie, buitenlandse zaken.

De stelling dat een federatie een superstaat is die de soevereiniteit zal wegnemen en culturele identiteit van haar lidstaten, en dat een federatie één volk nodig heeft, met één taal en één cultuur, klopt niet. Het is precies het tegenovergestelde: een federatie wordt gecreëerd om diversiteit een zekere constitutionele basis te geven. Zo garandeert het federale India grondwettelijk tweeëntwintig officiële talen. België drie en Zwitserland vier. Waarom? Omdat die landen - in hun respectieve regio's - verschillende volkeren hebben met verschillende talen en verschillende culturen. In een federale staat kunnen zij met minder conflicten leven dan wanneer zij binnen gesloten grenzen zouden bestaan als natiestaten zonder grensoverschrijdend bestuur.

Dit betekent dat er geen landen nodig zijn om een federatie op te richten. Een federatie kan ook binnen een land worden gecreëerd door regio's een eigen politiek stelsel te geven. België heeft de gedecentraliseerde eenheidsstaat van drie verschillende regionale culturen (Frans, Nederlands en Duits) omgevormd tot een federatie van drie onafhankelijke landsdelen met een eigen grondwettelijk stelsel. Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland zijn ook voorbeelden van landen waar verschillende volkeren en culturen hebben geleid tot het besluit om er een federale staat van te maken. Hetzelfde proces zou kunnen worden toegepast in Spanje, Italië, Cyprus en Oekraïne. Zelfs in het VK met zijn vier verschillende volkeren, culturen, talen en reeds bestaande gedeeltelijke eigen administratie per regio. De devolutie van het VK kan worden gezien als een poort naar een volwaardige UK-federatie. Een federatie zou zelfs een oplossing kunnen zijn voor het tragische conflict tussen Israël en Palestina. Het ontwerpen van dergelijke federaties is constitutioneel gezien niet moeilijk. Het probleem ligt altijd in het gebrek aan fundamentele kennis over de kracht van een federaal systeem om cultuurgebonden conflicten binnen een land te verzachten en geleidelijk op te lossen, in combinatie met het gebrek aan politiek staatsmanschap en moed.

Door de verticale bevoegdheidsverdeling kan een federaal orgaan slechts over een strikt beperkte lijst van onderwerpen beslissen. De lidstaten en hun burgers behouden alle andere bevoegdheden, waaronder hun eigen parlement, bestuur, rechtspraak, beleidsterreinen, culturele identiteit, gewoonten en gebruiken.

Juist door de uitputtende (beperkte) opsomming van de bevoegdheden van het federale lichaam is er geen behoefte aan het subsidiariteitsbeginsel. Het federale orgaan kan geen top-down beslissingen nemen over andere kwesties dan limitatief opgesomd in hetgrondwet, laat staan deze kwesties verplicht door de parlementen van de lidstaten te laten behandelen. Het subsidiariteitsbeginsel valt dus samen met de essentie van een federaal stelsel.

In een federale EU is het parlement gebaseerd op een evenredige vertegenwoordiging van de bevolking van alle lidstaten, verkiesbaar gesteld door transnationale politieke partijen, waarbij het grondgebied van de EU als één kiesdistrict fungeert. Dus geen districtsgewijze organisatie van verkiezingen en dus geen angst voor een ontwikkeling naar een tweepartijenstelsel.

Het parlement van een federale EU heeft toezicht op het congres. Dit betekent dat het in alle omstandigheden de uitoefening van de bevoegdheden van de administratie, de uitvoerende macht, kan controleren.

In een federale EU is er geen anarchie tussen natiestaten. Anarchie in de zin van het ontbreken van een grensoverschrijdende federale regering die conflicten kan voorkomen en oplossen, zodat deze niet ontaarden in de oorlogen en genocides van de 17e-20e eeuw als gevolg van de anarchie van de natiestaten.

In een federale EU blijft de concurrentie tussen de lidstaten bestaan, bijvoorbeeld op het gebied van de staatsbelasting, maar potentiële conflicten tussen de lidstaten worden door het federale orgaan opgelost.

Wanneer een federatie wordt opgericht, worden de schulden van de lidstaten vereffend. Ze worden de schulden van de federatie.Daarna moeten de lidstaten hun eigen financiën op orde houden. Voor de vereffening van de schulden van de lidstaten zorgt de federatie op eigen kracht, dus niet door de financiën van de rijke lidstaten uit te putten. Zo werd de federatie van de VS in 1789 opgericht.

In een federale EU is er geen verplichte assimilatie. Assimilatie in de zin van het langzaam verdwijnen van de diversiteit aan talen, culturen, gewoonten, nationaal bestuur, politiek en beleid. Zoals biodiversiteit een noodzakelijke voorwaarde is voor het voortbestaan van de aarde, zo is diversiteit binnen een land en tussen landen een voorwaarde voor overleving en innovatie. Assimilatie in de zin van het geleidelijk verdwijnen van diversiteit tussen volkeren, culturen, gewoonten en gebruiken leidt tot inteelt en uiteindelijk tot de ondergang van een volk of stam.

De verticale scheiding der machten houdt niet in dat de bevoegdheden van het federale lichaam exclusief aan dat lichaam toekomen. De lidstaten van de federatie kunnen op die gebieden bevoegdheden behouden, mits deze geen betrekking hebben op aangelegenheden die onder federaal gezag vallen. Bijvoorbeeld: in een federatie is defensie in geval van gewapende internationale conflicten een federale bevoegdheid, maar de lidstaten kunnen voor hun binnenlandse veiligheid hun eigen defensiemacht behouden. Een ander voorbeeld is buitenlandse zaken. De federatie heeft ambassades en consulaten in verschillende landen. De lidstaten mogen die ook hebben, mits ze zich bezighouden met andere onderwerpen dan die van het federale orgaan.

Kenmerken van de intergouvernementele EU
Een intergouvernementeel bestuurssysteem is gebaseerd op een verdrag of overeenkomst. De belangrijkste actoren zijn de (regerings)hoofden. De nationale parlementen spelen alleen een rol bij het instemmen met een verdrag. Daarna hebben zij geen volwaardige controlerende rol meer. Intergouvernementele systemen kennen geen transnationaal gekozen parlementen waaraan de bestuurders verantwoording moeten afleggen.

Een intergouvernementeel bestuurssysteem heeft geen trias politica (de scheiding van de drie takken van de overheid: wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht), noch checks and balances om de daadwerkelijke scheiding van de drie machten te waarborgen.

De intergouvernementele EU is niet democratisch samengesteld. Dit blijkt vooral uit: een parlement dat gebaseerd is op een nationaal gerichte vertegenwoordiging van nationale gemeenschappen en niet op een evenredige vertegenwoordiging van het gehele Europese volk; de leiding van de EU is in handen van de niet-gekozen Europese Raad; de Europese Raad kan niet in alle opzichten ter verantwoording worden geroepen door het parlement.

Elk systeem waarin bestuurders geen verantwoording verschuldigd zijn aan een volwaardig parlement neigt naar oligarchie en autocratie. Daarom leidt het tot een beperkte politieke levenscyclus, die vaak wordt afgebroken door (toenemende) interne conflicten binnen het intergouvernementele systeem en/of door de opstand van het volk, dat zich niet democratisch vertegenwoordigd voelt door een normaal parlement.

Het ontbreken van volledige parlementaire controle op het functioneren van de bestuurders van een intergouvernementeel systeem schept een afstand tussen de mensen en het bestuur. Hoe meer macht de bestuurders willen - en vaak krijgen - hoe groter die afstand wordt. Het ontstane vacuüm wordt dan gemakkelijk opgevuld door extreem-rechtse groeperingen met een eigen agenda.

De wens van sommige leden van de Europese Raad om het unanimiteitsbeginsel af te schaffen, is een duidelijk bewijs van de waarschuwing van Jean-Jacques Rousseau dat het bestuur altijd neigt naar een oligarchie. Hoewel besluitvorming op basis van het unanimiteitsbeginsel een achterlijke vorm van besluitvorming is, moet men uiterst alert zijn op de redenen voor de afschaffing ervan in de Europese Raad. Zie mijn artikel over dit onderwerp.

Het feit dat de Europese Raad besluiten neemt op basis van het unanimiteitsbeginsel betekent dat elk lid van de Raad een besluit met een veto kan blokkeren. Besluitvorming op basis van het unanimiteitsbeginsel in plaats van besluitvorming bij meerderheid is een typisch aspect van de werkwijze van de EU, namelijk het beschermen van nationale belangen, in plaats van uitsluitend naar de Europese belangen te kijken. Nationaal protectionisme is de natuurlijke vijand van het federalisme en een van de belangrijkste oorzaken van de uiteindelijke ineenstorting van het intergouvernementalisme van de EU.

De niet verkozen Europese Raad is het belangrijkste besluitvormingsorgaan. Dit is de groep van zevenentwintig regeringsleiders (premiers) en enkele staatshoofden (presidenten). Hoewel de uitoefening van de bevoegdheden in het Verdrag van Lissabon uitputtend is omschreven en het subsidiariteitsbeginsel moet voorkomen dat de EU onnodig ingrijpt op gebieden die beter door de lidstaten kunnen worden uitgevoerd, kan de Europese Raad op grond van artikel 352 van het Verdrag alle besluiten nemen die de Raad in overeenstemming acht met de doelstellingen van de EU. De in dit artikel voorgeschreven voorafgaande goedkeuring van het Europees Parlement is een formaliteit.

Een van de leidende beginselen van correcte constitutionele wetgeving is: maak alleen algemeen bindende regels; vermijd het maken van uitzonderingen op de algemene regels. Het gevolg hiervan is dat hoe meer belangen er zijn, hoe minder regels je hoeft te maken. Het Verdrag van Lissabon doet precies het tegenovergestelde. Om aan de belangen van elke natiestaat tegemoet te komen, bestaat het uit meer dan vierhonderd artikelen en vele uitzonderingen op de regels.

Het Verdrag van Lissabon is
a) door zijn onnodige lengte om de specifieke belangen van de lidstaten op te nemen in plaats van zich te beperken tot een klein aantal algemeen bindende regels - een hoofdzonde in de constitutionele wetgeving,
b) door zijn vele tegenstrijdige artikelen - botsende regels als een andere hoofdzonde,
c) door zijn afwijkende protocollen - een andere hoofdzonde,
d) door zijn nationalistisch gedreven Opt-outs - de ultieme hoofdzonde,
het slechtste juridische document dat ooit in de geschiedenis van Europa is geschreven. Het is gebaseerd op een systeemfout, ontstaan in de Schuman-verklaring van 1950, waarbij Schuman uitdrukkelijk beweerde dat Europa een federatie moest worden, maar de verantwoordelijkheid voor dat streven overdroeg aan de regeringsleiders. Een typisch verkeerde doel-middel verhouding. Regeringsleiders kunnen geen federatie tot stand brengen. Alleen het volk kan dat doen door een grondwet door het volk, van het volk en voor het volk te ratificeren. En daarom is het intergouvernementele Verdrag van Lissabon zelf de belangrijkste oorzaak van alle conflicten binnen de EU en van haar zwakke geopolitieke positie.

Omdat het Verdrag van Lissabon een opeenstapeling van nationale belangen is, is het een open uitnodiging voor regeringsleiders om zich tegen het Verdrag en de daarmee samenhangende overeenkomsten te verzetten. Hetzij individueel, hetzij in georganiseerd verband. Het heeft onvermijdelijk geleid tot meer conflicten binnen de EU en tot grote druk om de EU te hervormen, door terug te willen keren naar de zogenaamde soevereine natiestaat. Dat zou de terugkeer kunnen betekenen van de anarchie van de natiestaat met zijn oorlogen en genocides.

De EU is een mooi symbool van de eeuwenoude behoefte aan verbinding van Europese staten. Dat moet gekoesterd worden. Maar door het top-down, verplichte besluitvormingsmechanisme van de Europese Raad functioneert de EU feitelijk als een superstaat die de soevereiniteit en culturele identiteit van haar lidstaten ondermijnt. De EU is goed, maar haar intergouvernementele werkingssysteem is verkeerd. Het is niet bindend maar verdeeld. Het ondermijnt de Europese eenheid in de zin van gedwongen assimilatie door het langzaam vervagen van de diversiteit van de eigen administratie, talen, culturen, gewoonten en gebruiken. Het is daarom volledig gerechtvaardigd om fundamentele kritiek uit te oefenen op het verdelende intergouvernementele bestuurssysteem van de EU.Maar geef niet de EU de schuld hiervan. Geef de politici die het systeem van intergouvernementeel bestuur na de Tweede Wereldoorlog hebben ingevoerd de schuld en geef de huidige politici die dit systeem in stand houden de schuld, ondanks de overvloed aan bewijzen dat het de Europese staten eerder verdeelt dan verenigt.

Hoewel fundamentele kritiek op het intergouvernementele bestuur van de EU gerechtvaardigd is, is de wens van nationalistisch-populistische groeperingen om terug te keren naar de natiestaat-anarchie van vorige eeuwen niet gerechtvaardigd. Omdat Brexit gebaseerd is op deze fundamentele denkfout - en ook op onjuiste informatie over het functioneren van de EU - is het voorlopig het toppunt van politieke onwetendheid over de gevaren van intergouvernementeel bestuur en over de werkelijke aard van federalisme.Dit is des te zorgwekkender omdat het Verenigd Koninkrijk van 1800 tot 1940 bijna voortdurend processen leidde om zijn rijk te federaliseren, met inbegrip van landen van het Europese continent.

Enkele federale zwakke punten
Bij het schrijven van de European Federalist Papers tussen augustus 2012 en mei 2013 hebben Herbert Tombeur en ik aandacht besteed aan zwakke en mislukte federaties. Ik noem hier enkele details.

In de eerste plaats is het belangrijk te beseffen dat elke federatie aan een aantal normen moet voldoen. Maar kleine afwijkingen zijn zeker mogelijk. Om dit te begrijpen, gebruik ik een metafoor. Veel mensen kennen het liedje 'We'll meet again' van Vera Lynn. Dat is een standaard. Als het gezongen zou worden door Tom Jones zou het ongetwijfeld anders klinken. Misschien iets langzamer, misschien een groter orkest erachter. Maar zelfs dan zou iedereen de standaard 'We'll meet again' herkennen. Maar als Tom Jones de tekst van Vera's liedje zou zingen met de muziek van zijn eigen liedje 'Sex Bomb', zou niemand het herkennen als het standaard 'We'll meet again'. Welnu, de minimumnormen van een federatie zijn:

1. de federatie bottom-up op te richten: door het volk, van het volk en voor het volk, door een federale grondwet te ratificeren,
2. de verdeling van de soevereiniteit tussen de lidstaten en het federale lichaam via verticale scheiding van bevoegdheden, met een vaste/beperkte lijst van federale bevoegdheden, terwijl alle andere bevoegdheden bij het volk en de lidstaten blijven berusten,
3. een volwaardig parlement dat de uitvoerende macht ter verantwoording roept,
4. een systeem van checks and balances om de trias politica te handhaven
5. de lidstaten zorgen voor hun eigen bestuur voor hun eigen burgers en het federale orgaan maakt beleid dat de gemeenschappelijke belangen van alle burgers van alle lidstaten vertegenwoordigt.

Maar er is nog ruimte voor relatieve, niet-structurele veranderingen. Of de delen van een federatie hun eigen ambassades in andere landen mogen hebben is bijvoorbeeld geen standaard maar een relatieve kwestie, waarover de mensen die de federatie vormgeven moeten beslissen.

Er zijn voorbeelden van federaties die niet of slechts gedurende een beperkte periode hebben gefunctioneerd. Bijvoorbeeld de federatie van de Verenigde Staten van Indonesië, opgericht in december 1949 door Nederland en leiders van het Indonesische streven naar juridische onafhankelijkheid. Deze federatie werd na acht maanden ontbonden omdat haar president Soekarno liever een gecentraliseerde republiek leidde. Dat Soekarno dit vrij gemakkelijk kon doen, wordt toegeschreven aan de veronderstelling dat een federatie zwak is als zij van buitenaf wordt opgelegd, zonder te voorzien in volwaardige democratische instellingen en met een asymmetrische verdeling van bevoegdheden tussen het federale gezag en dat van de federale eenheden.

Dit verschijnsel is niet uniek. Soortgelijke pogingen om een federatie op te richten op initiatief van de voormalige kolonisator vonden plaats in het eerste decennium na de Tweede Wereldoorlog. Om dezelfde redenen als in het geval van Indonesië snel te mislukken. Dit gebeurde in Afrika met Kameroen en Rhodesië-Nyasaland. Een federaal Ethiopië-Eritrea mislukte ook. Het Verenigd Koninkrijk verliet Pakistan met een federalistisch georiënteerde wet, hoewel Pakistan ervoor koos zijn regering te centraliseren.

Wat leren we hiervan? Wel, het belangrijkste is dat van buitenaf of van bovenaf opgelegd federalisme niet werkt. Zonder aan bepaalde voorwaarden te voldoen, is het geneigd in te storten. Voorwaarden zoals gemeenschappelijke waarden en belangen, gedeeld door de bevolking, legitieme politieke vertegenwoordiging, bereidheid tot samenwerking en wederzijdse solidariteit, vooral wanneer de federatie verschillende groepen en culturen herbergt.

In Europa eindigde één federatie in geweld: Joegoslavië. Een andere, Tsjechoslowakije, werd door politieke consensus ontbonden. In het geval van Joegoslavië werkte een mengsel van twee verschillende drijvende krachten - communisme en federalisme niet. De diepste oorzaak van deze ineenstorting wordt toegeschreven aan het ontbreken van een goede constitutionele en institutionele organisatie, met een duidelijke verticale scheiding van bevoegdheden tussen de lidstaten en het federale orgaan. Daarom konden de beginselen van het communisme de beginselen van het federalisme altijd overrulen, wat leidde tot defederalisering na de dood van president Tito en uiteindelijk tot de totale ineenstorting na de implosie van de Sovjet-Unie.

Tsjecho-Slowakije bestond uit twee socialistische republieken. Elk had zijn eigen wetgevende en uitvoerende macht, evenals een federaal parlement voor het hele land. Tot de val van de Berlijnse muur in 1989 dicteerden de communistische partijen van beide lidstaten de taken van de wetgevende en uitvoerende macht. Pas na 1989 werd Tsjecho-Slowakije een federatie op democratische basis. Maar ook deze federatie mislukte door een onoplosbaar geschil tussen degenen die de federatie zagen als een orgaan dat van onderaf moest werken en anderen die een top-down benadering voorstonden. Op 1 januari 1993 hield de federatie op te bestaan en werd zij omgevormd tot twee onafhankelijke landen. De belangrijkste les hieruit is dat deze federatie werd opgericht en gebruikt voor politieke doeleinden, zonder toegevoegde waarde voor de mensen en hun gemeenschappelijke belangen. Ook het ontbreken van een systeem van conflictoplossing, essentieel voor de aanvaarding van grensoverschrijdend bestuur, zorgde niet voor een federale identiteit.

Zoals Herbert Tombeur en ik schreven in de European Federalist Papers: "Deze gevallen lijken aan te tonen dat het succes van federalisme afhangt van de duidelijkheid waarmee het zijn bijdrage aan politieke vrijheid, democratische verantwoordelijkheid, economisch concurrentievermogen en culturele rijkdom beschrijft."

Sommigen zullen vragen: "En hoe zit het dan met alle problemen in federaal India en de Verenigde Staten van Amerika? Toont dit niet aan dat zelfs een federale staatsvorm niet bestand is tegen interne conflicten en opstandige bewegingen?"

Laten we India even apart houden van Amerika. India heeft meer dan een miljard inwoners. Door de structurele daling van de bevolking zal het tussen 2020 en 2030 het grootste land ter wereld worden. Het bestaat uit honderden regionale culturen en talen, naast de tweeëntwintig officiële talen die in de grondwet zijn erkend. Sommige van de negenentwintig lidstaten zijn rijk, andere zijn arm. Er zijn vier dominante godsdiensten: Hindoeïsme, islam, christendom en sikhisme. Alle ingrediënten voor honderd jaar verwoestende oorlogen. Het is waar dat er regelmatig conflicten zijn, zelfs bloedige, tussen aanhangers van verschillende religies of politieke opvattingen. Maar het belangrijkste kenmerk van India is vooruitgang. Schaf de federale staat af en ervaar dan dat anarchie tussen de negenentwintig delen India zal vernietigen.

Wat Amerika betreft, toont de onmiskenbare wens van president Trump om een autocratisch monopolie te vestigen de kracht van de Amerikaanse federale grondwet aan. Hij heeft stap voor stap toegewerkt naar een constitutionele crisis in de veronderstelling dat hij de strijd met het Congres zal winnen. Maar noch hij, noch het Congres zal winnen, maar de grondwet wel. Het ingenieuze Amerikaanse grondwettelijke systeem van checks and balances om de trias politica in stand te houden, zal hem altijd confronteren met een tegenmacht die hem weer op zijn plaats zet. Zelfs als hij door middel van (Tonkin-achtige) provocaties ergens in de wereld een oorlog kan ontketenen om de andere twee takken van de regering in handen te krijgen, zal het Amerikaanse volk hem tot de orde roepen: de burgers zijn de alfa en omega van een democratische federale orde.

Een ander aspect is het tweepartijenstelsel dat gebaseerd is op districtsgewijze stemming - ook bekend als het spoil system. Het maakt de VS - net als het VK - bijna onbestuurbaar als de twee dominerende partijen niet bereid zijn samen te werken zoals in Europa gebeurt met coalitieregeringen. In de afgelopen tweehonderd jaar zijn meer dan dertig amendementen ingediend - zij het tot nu toe tevergeefs - om dit Amerikaanse districtenstelsel te veranderen in een volksstemsysteem. Als Trump, gesteund door de Republikeinse Partij, volhardt in het streven naar autocratie, maakt hij de noodzaak om het districtenstelsel te veranderen voor een volksstelsel des te urgenter. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat momenteel al meer dan tien Amerikaanse staten hebben besloten om bij volgende verkiezingen de popular vote van hun staten samen te voegen, waardoor de som van de popular votes een doorslaggevend criterium wordt voor de uitslag.

Wat is beter: een federale EU of een intergouvernementele EU?
Vanwege de voordelen van een democratische federale grondwet in plaats van vast te houden aan het huidige ondemocratische intergouvernementele verdrag - vol systeemfouten - verdient een federatie verreweg de voorkeur. Om heterogene landen en regio's die willen en moeten samenwerken binnen een systeem waarbij zij hun soevereiniteit behouden, is een federatie de meest geschikte vorm. Daarom leeft nu al veertig procent van de wereldbevolking binnen maar liefst zevenentwintig federaties.

De belangrijkste les die we kunnen leren van succesvolle en mislukte federaties is dezelfde les die een kind leert wanneer het een goed gebakken ei moet maken: weten wat er nodig is en weten hoe het moet. Een federatie is pas een federatie als aan een reeks onvervreemdbare voorwaarden is voldaan. Dat vereist kennis en de moed om die kennis toe te passen.

Men kan zich afvragen: "Wat heb ik als burger aan een federaal Europa? Word ik er gezonder van? Kan ik me gemakkelijker door Europa verplaatsen op zoek naar een beter leven? Word ik er rijker van? Geeft het mijn kinderen een veiliger toekomst? Accepteert het abortus en euthanasie? En nog veel meer vragen die burgers persoonlijk raken. Het antwoord is: een federaal Europa begint bij de belangen van de burgers zelf. Het is eerlijker, rechtvaardiger, socialer en veiliger. De geboorteakte van een federatie gaat over het geluk van de burgers. En de taak van de overheid om de burgers te helpen dat geluk te bereiken. Hoe moeilijk dat soms ook kan zijn en hoe lang het ook kan duren voor het beoogde succes wordt bereikt.

Federalisme gaat over waarden, vastgelegd in de preambule van de federale grondwet. Federalisme gaat niet over beleid. Waarom niet? Omdat het federalisme gaat over een staatsvorm, niet over beleid. Er bestaat niet zoiets als een federaal onderwijsbeleid, een federaal landbouwbeleid of een federaal immigratiebeleid. Of enig ander beleidsterrein. Beleid wordt gemaakt door politici, die, gekozen en benoemd, het beleid van de federatie bepalen. Federalisme als zodanig houdt zich alleen bezig met de vraag: welke staatsvorm is het veiligst voor de burgers wanneer landen en regio's moeten samenleven en samenwerken maar in veel opzichten verschillen. Federalisme houdt zich bezig met het bouwen van een duurzaam en leefbaar huis, niet met de vraag welk meubilair de bewoners het mooist vinden. Daarmee is ook een andere vraag beantwoord: "Wat gebeurt er als de verkeerde mensen in dat huis gaan wonen? En dus de vraag: "Kan een federatie voorkomen dat slechte bewoners bezit nemen van het huis en het vernielen? Het antwoord is: een federaal huis kan niet garanderen dat het niet wordt bezet door slechte bewoners.Politieke krakers zijn er altijd, op zoek naar openingen om zich meester te maken van de democratische procedures en zo hun persoonlijke ambities waar te maken. Maar hoe beter de constructie van de federatie aan de standaardeisen voldoet, hoe kleiner de kans dat slechte bewoners hun intrek nemen. Hoe goed een federatie aan de standaardeisen voldoet, begint met de preambule van de federale grondwet - door het volk, van het volk en voor het volk - waarin nauwkeurig is vastgelegd welke waarden door deze grondwet worden bewaakt en bewaard.

De uitdaging
In 1787 beseften de oprichters van de Conventie van Philadelphia al na twee weken dat het intergouvernementele verdrag van hun confederatie na slechts elf jaar (1776-1787) het einde van zijn politieke levenscyclus had bereikt. Dat verdrag creëerde geen dertien levensvatbare staten die in eenheid samenwerkten, maar bleek de oorzaak van hun verdeeldheid. Ongehoorzaam aan hun wettelijke opdracht ('herstel de gebreken binnen het verdrag'), deden zij een aantal vermetele stappen buiten de kaders en gooiden het verdrag overboord en maakten de eerste federatie ter wereld. Gebaseerd op de ideeën van Europese filosofen.

En wat hebben we hiervan geleerd in Europa? Niets. Twee eeuwen lang werden talrijke pogingen ondernomen om ook Europa te federaliseren. Maar alle pogingen mislukten. Waarom? Omdat elke poging altijd verkeerd werd gedaan, niet gebaseerd op de essentie van Europa's eigen filosofische erfenis.

Onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog bracht het adagium "nooit meer oorlog" twee bewegingen op gang. De ene was de intergouvernementele samenwerking van regeringsleiders bij de oprichting van de Verenigde Naties in 1945. De andere was de oprichting van de Wereld Federale Beweging, in 1948. Het intergouvernementele bestuurssysteem won aan kracht. De Verenigde Naties bleken de bakermat van vele honderden intergouvernementele organisaties over de hele wereld. Aanvankelijk had het federalisme ook veel sympathie, met honderdduizenden aanhangers. In Europa vooral aanhangers van het beroemde Ventotene Manifest (1942) waarin Altiero Spinelli de bouwstenen van het naoorlogse Europese constitutionele federalisme uiteenzette. Maar langzaam nam de aandacht voor het federalisme af en begonnen federalisten - ook de World Federal Movement en haar afdelingen in de wereld - zwaar te leunen tegen het intergouvernementalisme. Sommige federalisten deden dit omdat ze blij waren dat het intergouvernementele systeem in ieder geval een rem kon zetten op toekomstige oorlogen. Anderen gingen ervan uit dat als je maar vaak genoeg aan een intergouvernementeel verdrag sleutelt, het intergouvernementele systeem vanzelf verandert in een federaal systeem. Dit is de manier van denken die we vandaag de dag nog steeds aantreffen binnen sommige Europese federalistische bewegingen: "Laten we het Verdrag van Lissabon nog maar een paar keer wijzigen, en dan wordt het vanzelf een federatie. Welnu, men kan erover discussiëren of een aardbei lekkerder is dan een kokosnoot, maar men kan er niet over discussiëren of een aardbei in een kokosnoot kan worden veranderd.

Het doorvoeren van fundamentele veranderingen vereist kennis en moed. Gezien de waarschijnlijkheid dat het nieuwe Europees Parlement na 23 mei 2019 nog meer anti-Europese leden zal tellen dan het huidige, zal de komst van een federaal Europa nog wel even op zich laten wachten. Tenzij het huidige intergouvernementalisme binnen de Europese Raad evolueert naar intergouvernementalisme 2.0, wat de anti-Europa elementen zal stimuleren om de bestaande interne conflicten, in combinatie met de zwakke geopolitieke positie van de EU, door te drukken naar een totale desintegratie van de EU. De geschiedenis van Weimar tussen 1922 en 1933 heeft ons geleerd dat een staat vol slecht bestuur en conflicten de weg kan banen voor een sterke man die alles en iedereen te gronde richt. Of zo'n crisis creëert staatslieden, uitgerust met de kennis en moed om Europa na tweehonderd jaar eindelijk een federale regeringsvorm te geven. Laten we hopen op het laatste wanneer - zoals het gezegde luidt - "de stront de ventilator raakt".