Federal Alliance of European Federalists

Federal Alliance of European Federalists

Normen van Federalisme

Leo Klinkers, juli 2019

De oprichting van een staatDe manier waarop een staat is ontworpen bepaalt in grote mate of de mensen in die staat zich gelukkig voelen. Een goed gebouwde staat is niet anders dan een goed geconstrueerde stoel of een goed bereide maaltijd. Van een verkeerd gemaakte stoel krijg je rugpijn en van een slechte maaltijd moet je overgeven. Het gaat om vakmanschap, gebaseerd op normen.

Als we aannemen dat een democratisch geïmplementeerde staat de minst slechte regeringsvorm is (de woorden van Churchill), zijn er nog verschillende constitutionele en institutionele vormen. Nederland is een constitutionele monarchie in de vorm van een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Frankrijk is een republiek in de vorm van een gecentraliseerde eenheidsstaat. Duitsland is een republiek in de vorm van een federatie.

Ik heb het nu alleen over de oprichting van een federale staat en baseer wat volgt op de ideeën van politieke filosofen vanaf Aristoteles, gecombineerd met enkele voorbeelden uit de federale praktijk.

Volkssoevereiniteit als filosofisch beginselEen federatie is gebaseerd op een filosofisch en een praktisch uitgangspunt. Het filosofische uitgangspunt is gebaseerd op volkssoevereiniteit. Met andere woorden, alle soevereiniteit berust bij het volk. Deze zin beheerste de Verklaring van Onafhankelijkheid van 1776 en de eerste federale grondwet in Amerika in 1787. Met andere woorden, voor het eerst in de geschiedenis van de aarde werden een aantal politiek-filosofische overwegingen vervat in concreet bindend recht (grondwet) en een daaraan verbonden organisatievorm (institutioneel).

Wie niet accepteert dat de soevereiniteit bij het volk ligt, accepteert dat alle macht in handen is van een alleenheerser. En dan is het volk altijd de verliezer.

Volksvertegenwoordiging als praktisch beginselMaar het volk kan niet elke dag op het plein bijeenkomen om alle beslissingen te nemen. Het moet dus vertegenwoordigd zijn. Dat impliceert verkiezingen met de garantie dat zij vrij zijn, in beslotenheid kunnen plaatsvinden en garanderen dat ook minderheden vertegenwoordigd zijn. Dat laatste - vertegenwoordiging van minderheden - betekent dat verkiezingen op basis van een districtenstelsel met het adagium "the winner takes all" in ieder geval vermeden moeten worden. Zie de ellende met het tweepartijenstelsel in Amerika en Engeland.

De federale staat van onderafDe soevereiniteit van het volk speelt in lagen, van beneden naar boven. De eerste en onderste laag is het gezin. Het kan autonoom beslissingen nemen. Het gezin heeft echter belangen en/of zorgen die het niet zelf kan beheersen. Daarom vraagt zij een hoger niveau - bijvoorbeeld een buurtorgaan - om de soevereiniteit van de familie te delen met een deel van de bevoegdheden van de familie om deze belangen/zorgen te behartigen. Zo wordt een federale staat van onderaf opgebouwd. Van laag naar laag.

Een eenvoudig voorbeeld: als ter gelegenheid van het WK voetbal veel mensen in Nederland de kleur oranje (dat is de kleur van het koningshuis) willen laten zien, maar niet één gezin in de straat kan in de hele straat voor oranje zorgen, dan kan er een gelegenheidsorgaan worden opgericht dat met een donatie van alle gezinnen in die straat voor een mooi oranje tafereel zorgt.

Dat is federaal organiseren. Maar het federale orgaan dat zorgt voor oranje in de hele straat heeft niet de bevoegdheid om te beslissen dat er na de eindoverwinning alleen hamburgers geserveerd mogen worden op de gezamenlijke barbecue, tenzij de bewoners van die straat die bevoegdheid aan dat federale orgaan hebben verleend. De bevoegdheden van een federaal orgaan zijn altijd limitatief en nauwkeurig omschreven. Dat ambtenaren in de praktijk altijd zullen proberen de grenzen van die limitatieve bevoegdheden op te zoeken en zelfs te overschrijden, is geen kenmerk van de structuur van een federatie, maar van de kwaliteit van de mensen binnen een federatie die op zoek zijn naar steeds meer macht. Dit is een kenmerk van het politieke functioneren en niet van de federale organisatie.

De belangrijkste waarden van een federale staat: vrijheid en gelukDe belangrijkste waarde die de federale staat moet garanderen is het ondersteunen van de mensen in het vrij nastreven van hun eigen geluk. Niets meer en niets minder. Om de essentie hiervan te verduidelijken heb ik onlangs een (nieuwe) preambule voor een Europese federale grondwet geschreven: zie https://www.faef.eu/the-europe-of-the-citizens/.

Een preambule van een grondwet beschrijft de waarden die behouden en bewaakt moeten worden. Vervolgens bepalen de artikelen van de grondwet hoe deze instandhouding en bewaking zal worden gewaarborgd.

Deze begrippen "vrijheid" en "geluk" speelden een centrale rol in de Verklaring van Onafhankelijkheid van 1776 en de eerste federale grondwet elf jaar later in 1787 in Amerika. Het concept van geluk binnen de vrijheid werd toen de basis van die regels in de grondwet die de "checks and balances" zouden gaan heten. Zoals de Engelsen in 1215 in de Magna Carta de autocratische macht van koning John Lackland hadden ingeperkt, en de Nederlanden in 1581 met de Verklaring van Verlating adieu zeiden tegen de Spaanse overheerser, zo zeiden de dertien koloniën in Amerika in 1776 dat zij de Engelse koning niet langer wilden gehoorzamen. Maar zeggen dat je vrij wilt zijn is één ding, zorgen dat dit rechtsgeldig is, is twee. En dat is wat ze deden door de federale grondwet te ontwerpen.

Ze wisten van filosofen als Aristoteles en Rousseau wat volkssoevereiniteit betekende, ze wisten van Althusius wat de bouwstenen van het federale denken waren, ze wisten van Montesquieu wat de trias politica betekende en voor het eerst in de geschiedenis van de mensheid kwamen ze met een politieke vorm waarin die verschillende stukjes van de politiek-filosofische puzzel werden samengevoegd.

De "trias politica" en de "checks and balancesMaar de "trias politica" zijn slechts twee woorden. De onderliggende betekenis is als volgt: "U zult de drie takken van de staat - de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht - scheiden om te voorkomen dat de een de ander overneemt en opnieuw een autocratisch bewind instelt". Ze wisten echter ook dat het onvermijdelijk zou zijn dat deze drie takken van tijd tot tijd zouden moeten ingrijpen op het grondgebied van anderen. De truc was dus: bouw zogenaamde 'countervailing powers' in. Dus, als een van de takken op het grondgebied van een andere tak zou opereren, zou die andere tak de macht moeten hebben om die tak terug te duwen naar zijn eigen grondgebied.

Ze ontwierpen een briljant systeem van checks and balances binnen een briljante grondwet. Het belangrijkste aspect van de briljante grondwet was om zo weinig mogelijk artikelen te maken. Dus geen millimeter regels die zouden gaan over de belangen van de individuele staten. Alleen het algemeen belang van de dertien zou gezamenlijk geregeld moeten worden. Dus maakten ze een grondwet van slechts zeven artikelen, met als kern a) de tegenmacht van de dertien staten ten opzichte van het federale orgaan, b) de tegenmacht tussen de drie takken binnen elke staat (opgemerkt zij dat in een federatie de lidstaten onafhankelijk blijven en elk hun eigen wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht hebben) en c) de tegenmacht tussen de drie takken op federaal niveau.

Een klein voorbeeld uit de Amerikaanse grondwet dat Herbert Tombeur en ik hebben overgenomen in het ontwerp van de Europese federale grondwet (zie onze European Federalist Papers 2012-2013): de wetgevende tak bestaat uit het Huis van de Burgers en de Senaat. Beide kunnen wetten maken. Als het Huis een wet opstelt, moet die worden voorgelegd aan de Senaat. Als die het afwijst, moeten ze opnieuw beginnen. Als beide Kamers akkoord gaan, gaat het naar de president. Die moet binnen tien dagen beslissen: akkoord of een gegrond veto. Indien een veto, dan terug naar het Huis die het ofwel weggooit of opnieuw accepteert met een tweederde meerderheid, met of zonder aanpassing op basis van de argumenten van de president. Dan terug naar de Senaat. Dezelfde procedure. Als beide organen akkoord gaan, moet de president het ook accepteren.

Deze structuur is volkomen transparant. Of zij voldoet aan de waarde van de staat die het volk ondersteunt in zijn vrije streven naar geluk hangt niet af van die structuur maar, nogmaals, van het kwaliteitsniveau van de mensen/politici in die structuur. Op dit moment zien we dat de Amerikaanse president via een verouderd en dus achterlijk systeem van verkiezingen een autocratisch monopolie probeert te bereiken. Maar juist het ingenieuze systeem van checks and balances zet hem op zijn plaats.

Pas als hij erin slaagt om - na provocaties - een internationaal conflict zo te creëren dat het een gewapend conflict wordt, is hij de baas over een aantal grondwettelijk verankerde 'noodwetten'. En dan is de 'shit hits the fan', want dan hoeft hij aan niemand meer verantwoording af te leggen. De-escalerend optreden is nu vereist. Hoewel, als het al mogelijk zal zijn om het door Trump zelf gecreëerde conflict met Iran te de-escaleren, zal hij onmiddellijk een nieuw conflict beginnen omdat hij weet dat hij alleen een autocratisch bewind kan vestigen als hij de noodwetten in handen krijgt. Anderzijds acht ik het denkbaar dat hij dan een nieuwe burgeroorlog binnen Amerika zal beginnen, die hij hoe dan ook zal verliezen.

De rechtsstaat als kern van een democratische staatAls bestuurder verantwoording afleggen aan een volksvertegenwoordiging is de kern van een democratische rechtsstaat. Dit verwijst naar de rechtsstaat. Dat betekent: niemand staat boven de wet. Als er één beginsel is dat in acht moet worden genomen, dan is het wel dit. Het is één en ondeelbaar met het federalisme. En daarmee de absolute tegenhanger van het intergouvernementalisme van de Europese Unie.

In dit intergouvernementele systeem nemen bestuurders - op basis van een verdrag in plaats van een grondwet - alle belangrijke beslissingen, die bindend zijn voor de burgers, zonder dat zij zich hoeven te verantwoorden tegenover een transnationaal, vrij door het volk gekozen parlement. Rousseau heeft al duidelijk gemaakt dat binnen een democratie altijd de neiging zal bestaan om haar te veranderen in een "electieve aristocratie", die dan altijd neigt naar een oligarchie. Zo worden de belangrijkste functies in kleine kring onder elkaar verdeeld.

Deze tendensen zijn tot op zekere hoogte aanwezig in elke democratische staat. Ook in Nederland. In wetenschappelijk onderbouwde cijfers: ongeveer 2,5% van de kiezers (ongeveer 300.000 mensen) verdelen onderling de belangrijkste posten in de politieke, bestuurlijke en ambtelijke organen, in de vaste en ad hoc commissies, in de wetenschap en in het bedrijfsleven. Regeren op basis van een regeerakkoord versterkt dit proces ten koste van de kracht van het parlement dat er moet zijn als vertegenwoordiger van het adagium "alle soevereiniteit berust bij het volk", wat impliceert dat de uitvoerende macht altijd verantwoording verschuldigd is aan het parlement. Maar in werkelijkheid is het parlement er om de voorgekookte maatregelen van het regeerakkoord te dekken. Pas als een minister te slecht functioneert, wordt hij of zij weggestuurd. De manier waarop de uitvoerende macht bepaalt wat de wetgevende macht van de Tweede Kamer moet vinden en besluiten, heeft nu ook het besluitvormingsspectrum van de Eerste Kamer bereikt. Het is niet langer een orgaan dat, los van de politieke waan van de dag, beoordeelt of een wet goed of slecht is, maar volgt - zij het vaak onder protest - wat het regeerakkoord voorschrijft.

Dit is uiterst belangrijk in een intergouvernementeel systeem zoals dat van de Europese Unie. Kijk maar naar de manier waarop twee tot drie leiders van de Europese Raad onlangs de door het Europees Parlement aangewezen "Spitzenkandidaten" voor het voorzitterschap van de Europese Commissie terzijde schoven en de voorkeur gaven aan iemand die de ongebreidelde macht van de Europese Raad niet in gevaar zou brengen.

Op den duur zal elk intergouvernementalistisch systeem kraken en piepen, er zullen conflicten ontstaan omdat er sprake is van top-down bestuur zonder verantwoording, de lidstaten zich niet houden aan verdragsrechtelijke afspraken, besluiten niet worden genomen op basis van een visie op het algemeen Europees belang van de lidstaten als geheel, maar op basis van een uitruil van de nationale belangen van de natiestaten. En dan is het wachten op het ontsteken van de lont in het kruitvat.

De Conventie van PhiladelphiaTussen 1776 en 1787 realiseerden de 55 leden van de Philadelphia Conventie zich dit. De dertien staten stonden op het punt elkaar met wapens aan te vallen. Wat werd er gedaan? In plaats van de fouten in het verdrag te herstellen, gooiden ze hun confederale verdrag weg en bedachten in twee weken de basis voor het ontwerpen van een ontwerp voor een federale grondwet. Ze namen nog een paar maanden de tijd om het uit te werken en legden het voor aan de bevolking van de dertien staten. Als de bevolking van negen staten instemde, zou de federatie wettelijk in werking treden. En dat gebeurde in 1789.

Federalisten maken al vele decennia een klassieke fout in hun streven naar een federaal Europa. Een fout die het beoogde resultaat - een federaal Europa - hardnekkig blokkeert. Dat is de herhaalde en zinloze poging om de verdragsgrondslag van het intergouvernementele EU-systeem zo aan te passen dat het automatisch een federatie wordt. Welnu, je kunt het oneens zijn over de vraag of een appel lekkerder is dan een peer, maar het heeft geen zin om het oneens te zijn over de vraag of je van een appeltaart een perentaart kunt maken.

Er is maar één manier om een federaal Europa te creëren, en dat is precies dezelfde procedure volgen als de grondleggers van de Philadelphia Conventie in 1787: het verdrag in de prullenbak gooien, er nooit meer naar omkijken en, vanuit het oogpunt van de Europese filosofen, een federale grondwet ontwerpen volgens de normen die daarvoor gelden: van, voor en door het volk. Ik zou het ook anders kunnen zeggen: omdat de normen bekend zijn, maar er tweehonderd jaar na de eerste federatie in 1787, en zeventig jaar na de Tweede Wereldoorlog nog steeds geen Europese federatie is, dan is er altijd een verkeerde manier van opereren geweest. Tijd om te stoppen met het rondpompen van meningen en te gaan bestuderen hoe het moet. Namelijk zoals de founding fathers in 1787 deden.

Precies dezelfde procedure zou moeten worden gebruikt voor de Verenigde Naties. Stop met zinloze pogingen om het VN-handvest te wijzigen, zodat de VN eindelijk een federaal orgaan wordt dat voorziet in een aantal gemeenschappelijke belangen die de afzonderlijke lidstaten niet meer alleen kunnen behartigen. Alle energie die op de verkeerde constructie wordt gericht zal alleen maar leiden tot meer rugpijn en de behoefte om te braken. Daartoe behoren de 60 miljoen vluchtelingen in kampen en de vele vluchtelingen die in de Middellandse Zee verdrinken. De recente oproep van de Verenigde Naties aan de Europese Unie om de redding van vluchtelingen in die zee te hervatten markeert de zinloze beheersing van beide intergouvernementele besturingssystemen. Ze zijn aan het einde van hun politieke levenscyclus en horen daarom in de prullenbak. Proberen systeemfouten te herstellen in een niet-functionerend verdrag leidt alleen maar tot nieuwe problemen in de 2-4-8-16 reeks en zo verder.

Het begrip "federalisme" en de belangrijkste normenFederalisten hebben de onuitputtelijke neiging om zich in eindeloze debatten uit te spreken over beleidskwesties. Er bestaat echter geen federaal landbouwbeleid, geen federaal migratiebeleid, geen federaal onderwijsbeleid, enzovoort. Je hoeft geen federalist te zijn om een bepaalde visie te hebben op een bepaalde politieke en sociale kwestie. Met andere woorden, federalisme gaat niet over specifiek beleid, maar alleen over de manier waarop de samenwerking tussen zelfstandige entiteiten juridisch en organisatorisch wordt geregeld. Gaat het om een combinatie van staten, dan gaat het om de organisatie van de staat. Als het gaat om private samenwerking, zoals de relatie tussen individuele voetbalclubs, hun nationale federale band, hun Europese UEFA-band en hun FIFA als wereldband, hebben we het over een private federatie. Daarvan zijn er vele honderden in Europa. Grote en kleine. Maar na 200 jaar klagen is er nog steeds geen federaal Europa. Waarom niet? Omdat er geen vakmanschap is. Europese federalisten weten onvoldoende hoe ze een federaal Europa moeten maken.

Het leveren van vakmanschap vereist a) het verwerven van fundamentele kennis over elementair federalisme (d.w.z. de taak om de federalisten op te leiden), b) het verhogen van de organisatiegraad van alle afzonderlijke federale bewegingen (d.w.z. het federaliseren van de federalisten) en c) het bouwen van een federaal Europa met de normen van het federalisme (d.w.z. het toepassen van standaard operationele procedures). En nul energie te besteden aan zaken die er niets mee te maken hebben.

Er is niet alleen geen federalistisch beleid, maar er is ook geen diversiteit aan federale systemen, in tegenstelling tot wat veel federalisten beweren. Sommigen hebben het over Dual Federalism, Co-operative Federalism, Competitive Federalism,'Fiscal Federalism, New Federalism en andere verzinsels. Onzin.

Er is slechts één concept van "federatie", gebaseerd op normen. Als deze normen 100% worden nageleefd, is er sprake van een sterke federatie. Als men niet bereid of in staat is deze normen 100% na te leven - zoals bijvoorbeeld het geval is met de Belgische federatie - dan hebben we te maken met een zwakke federatie. Hoe verder men van de normen afwijkt, hoe groter het risico dat de federatie instort. Dat is al een paar keer gebeurd in Afrika, Azië en Europa. Toch leeft 40% van de wereldbevolking nu in 27 - deels sterke, deels zwakke - federaties. Het is deze van de normen afwijkende manier van spreken over federalisme die sommige federalisten tot de misvatting heeft gebracht dat "de intergouvernementele EU ook op een federatie lijkt".

De belangrijkste normen zijn:

• De bevolking van een verzameling onafhankelijke staten besluit een federatie te vormen. Zij doen dat omdat er belangen en zorgen zijn waarvoor de afzonderlijke staten niet langer zelf kunnen zorgen.
• De bevolking van de lidstaten bekrachtigt een federale grondwet - van, voor en door het volk - waarin de beperkende bevoegdheden van het federale lichaam en de artikelen die de checks and balances garanderen, zijn vastgelegd.
• De lidstaten zelf blijven soeverein, onafhankelijk met hun eigen culturele identiteit, d.w.z. met hun eigen parlement, regering, rechterlijke macht, hun eigen monarchie als die er is, hun eigen belastingstelsel, hun eigen beleidsterreinen.
• Zij maken het mogelijk dat een federaal orgaan in die soevereiniteit deelt door middel van een verticale scheiding van bevoegdheden. Met andere woorden, het federale orgaan kan met de bevoegdheden van de lidstaten die beperkende zaken aanpakken waarvan de lidstaten zeggen: "Wilt u dat alstublieft voor ons regelen, want wij kunnen dat zelf niet meer".
• Zowel de lidstaten als het federale lichaam hebben parlementen. De uitvoerende macht is verantwoording verschuldigd aan het federale lichaam.
• Anders dan bijvoorbeeld in Amerika worden de leden van het federale parlement transnationaal gekozen op basis van evenredige vertegenwoordiging.
• Wat het beleid van die federale staat zal zijn, hangt af van de leden van dat parlement. De politieke samenstelling van het parlement bepaalt of Europa een vesting wordt of open grenzen heeft. Of er al dan niet een gezamenlijk leger zal worden ingezet in conflictgebieden. Of de sancties tegen andere landen worden voortgezet of afgeschaft. Of de landbouwsubsidies worden afgebouwd.
• Men kan spreken van "het beleid van een federatie", maar niet van "federalistisch beleid".

Binnen het gebruik van normen is er ruimte om te variëren. Twee voorbeelden. In de ene federatie kan men besluiten dat buitenlandse zaken als geheel op federaal niveau moeten liggen. In andere federaties, bijvoorbeeld in België, zijn buitenlandse zaken aangemerkt als een door de federatie te behartigen gemeenschappelijk belang, maar mogen Vlaanderen en Wallonië een eigen buitenlands beleid voeren voor onderwerpen die niet onder de federale bevoegdheid vallen. Een ander voorbeeld betreft het belastingstelsel. Normaal gesproken wordt een fiscale unie opgebouwd binnen een federatie. Bijvoorbeeld in Amerika. De lidstaten heffen belasting voor het federale lichaam en betalen die dus af. Bij investeringen of calamiteiten keert het federale lichaam geld uit aan de lidstaten. In de praktijk kan het dan zo zijn dat een lidstaat het ene jaar meer federale belasting betaalt dan er baten tegenover staan, en het jaar daarop de omgekeerde situatie. De lidstaten behouden zelf hun eigen belastingstelsel en mogen daarmee concurreren. Texas bijvoorbeeld probeert met lage tarieven bedrijven en particulieren aan te trekken uit Californië, dat de hoogste tarieven heeft. Deze voorbeelden betreffen dus alleen de ruimte die bestaat binnen vaste normen voor de opbouw van een federatie.

Kortom: het streven naar een federaal Europa is slechts de professionele bouw van een veilig en duurzaam huis. Welke meubels in dat huis moeten staan is geen zaak van een federatie, maar van de smaak van degenen die erin gaan wonen.

Onze opdracht en taakEn dat - de bouw van het federale huis - is wat er nog moet gebeuren in Europa: geen energie besteden aan de zinloze pogingen om het Verdrag van Lissabon om te vormen tot een federatie. Dit zal het interne conflict, de externe zwakte van de geopolitieke positie en de antagonistische samenwerking in beleidskwesties die in het algemeen belang moeten worden beschouwd, nog meer doen toenemen dan nu al het geval is.

Ook hier ligt een taak voor de federalisten van de wereld om niet langer te proberen het VN-Handvest te wijzigen en vooral niet langer al hun energie te steken in het overwegen van beleidskwesties, hoe essentieel deze ook zijn voor het voortbestaan van onze aarde. Deze belangrijke kwesties kunnen alleen worden aangepakt binnen een staatsstructuur die handelt op basis van het gemeenschappelijk belang van de lidstaten.

Als landen willen en moeten samenwerken, maar bepaalde belangen of zorgen niet meer alleen kunnen beheersen en toch soeverein willen blijven, dan kan alleen een federale staat dat garanderen. Een intergouvernementeel besturingssysteem kan dat niet. Van Europa een federatie maken, een federaal huis bouwen waarin die beleidszaken in goede handen zijn, dat is de opgave waar we voor staan.

Deze taak kan alleen met succes worden uitgevoerd als de benadering van het streven naar een federaal Europa verandert in overeenstemming met het adagium: "Als je vandaag blijft doen wat je gisteren deed, krijg je morgen dezelfde resultaten als vandaag. Als die resultaten je niet bevallen, moet je vandaag veranderen. Dan krijg je morgen andere resultaten. Verandering begint bij jezelf. Als jij dat niet doet, waarom zou je buurman dan willen veranderen?'

Ik hoop dat deze korte nota enige duidelijkheid verschaft over de normen voor federalisme. Ondersteunende informatie is te vinden in "Connectiviteit, veiligheid en welvaart", trailer: https://www.faef.eu/trailer/. Het bevat ook een ontwerp van een federale grondwet van tien artikelen voor Europa en een scenario voor een Burgerconventie volgens de opzet van de Conventie van Philadelphia in 1787, de grondleggers van de eerste federale grondwet.