4 december

0 opmerkingen

Voortgangsverslag van de Conventie van de burgers 13

Door Leo Klinkers

4 december 2021


Wijziging van artikel III van de grondwet

Geachte leden van de Groep 55+ van de Burgerconventie van de FAEF, 

Het opbouwen van een federatie is vooral een kwestie van structuur en procedures. Het gaat niet om inhoudelijk beleid. Er bestaat niet zoiets als federalistisch beleid, bijvoorbeeld in de zin van federalistisch landbouwbeleid. Wel is er het beleid van de federatie. Maar de inhoud daarvan wordt niet bepaald door het feit dat zij een federale organisatievorm heeft, maar door de politieke opvattingen en besluiten van de leden van het Huis van de burgers en van de Staten en van de federale uitvoerende macht. De federatie zelf heeft geen politieke kleur. Zij is niet links; zij is niet rechts; zij is progressief noch conservatief. Het is een veilig huis voor alle Europese burgers, ongeacht hun politieke, sociale of religieuze overtuiging. Een structuur met procedures die zoveel mogelijk gericht zijn op het behartigen van gemeenschappelijke Europese belangen, met andere woorden, belangen die de afzonderlijke lidstaten niet meer alleen kunnen behartigen. En die Gemeenschappelijke Europese Belangen zijn een van de weinige plaatsen in de federale grondwet waar procedures aan inhoud worden gekoppeld. 

Dat is waar dit voortgangsverslag 13 over gaat.

Dit verslag is bedoeld als voorbereiding op de verbetering van Artikel III - Bevoegdheden van de wetgevende macht. Artikel II zal in de loop van deze week worden aangevuld met een laatste bespreking van enkele punten die in het discussieforum nog niet zijn afgerond. Intussen bereidt het bestuur van het FAEF de aanpak van artikel III voor, die de 55+-groep van 4 tot 25 december zal verbeteren.

In voortgangsverslag 12 werd de aandacht gevestigd op drie belangrijke kwesties. 

  1. Specificatie van de lijst van gemeenschappelijke Europese belangen (artikel III, lid 2).
  2. Anticorruptieregels (artikel III, afdeling 5).
  3. De kwestie van de Staat van de Unie (Artikel V, Sectie 2, Clausule 1).

Punt 1 verdient de bijzondere aandacht van de Groep 55+, omdat de verbetering van afdeling 2 enerzijds het federale karakter van onze ontwerp-grondwet aanzienlijk versterkt en anderzijds het soevereine karakter van het complex van bevoegdheden van de lidstaten waarborgt. 
Punt 2 gaat over zeer strenge anti-corruptiebepalingen die moeten voorkomen dat geld de verkiezingen beïnvloedt. De Raad gaat ervan uit dat punt 2 op dit moment geen introductie behoeft. 
Punt 3 kan wachten tot we artikel V behandelen.

  1. Verbetering van de lijst van gemeenschappelijke Europese belangen (artikel III, lid 2)

1.1 De moeilijke taak om de best mogelijke gemeenschappelijke Europese belangen te formuleren

Als men de Preambule ziet als de ziel van de Grondwet, dan is Afdeling 2 van Artikel III het hart ervan. Een federale grondwet bevat voor een groot deel procesrecht om het complex van zelfstandige bevoegdheden van de federatie (werkend voor het geheel) af te bakenen van het complex van soevereine bevoegdheden van de lidstaten (werkend voor hun eigen staat). In artikel III worden procedurele bepalingen vermengd met inhoudelijke kwesties en de wijze waarop deze deels door de federatie en deels door de lidstaten moeten worden aangepakt. 

Hiervoor moet worden teruggegrepen naar de passage over waarden en belangen in de Algemene Beschouwingen van de Toelichting bij de Preambule. De Preambule van een federale Grondwet gaat over waarden. De waarden - uitdrukkelijk geformuleerd in de Preambule - zijn de doelstellingen die moeten worden bereikt door de inzet van de artikelen I tot X. Deze artikelen bevatten de normen - lees middelen - waarmee de waarden - lees doelstellingen - moeten worden gerealiseerd. De samenstelling van een Grondwet is dus een evenwichtige verhouding tussen waarden en normen of - anders gezegd - tussen doelen en middelen. 

Belangen daarentegen - beter de gemeenschappelijke Europese belangen van Europa, die door de federale autoriteit moeten worden behartigd - maken deel uit van de normen en vallen dus onder de tien artikelen van de Grondwet, niet onder de preambule. Bovendien maken de gemeenschappelijke belangen deel uit van een tweede doel - middel relatie. Zij worden behartigd en gewaarborgd door middel van een zogenaamde verticale scheiding van machten/bevoegdheden[1] tussen het federale orgaan en die van de lidstaten. En dat is waar afdeling 2 van artikel III om de hoek komt kijken. Merk op dat de verticale scheiding van machten leidt tot gedeelde soevereiniteit van het federale orgaan en de lidstaten. Geen gedeelde bevoegdheden, bron van conflicten, zoals in het Verdrag van Lissabon.

Merk op dat beide doel - middel relaties deel uitmaken van het ingenieuze systeem van "checks and balances" en een zodanige aandacht vereisen dat de doelen duidelijk zijn, dat de middelen duidelijk zijn en dat de middelen de doelen daadwerkelijk kunnen realiseren. Een eenvoudig schema toont de relaties:

1.2 De limitatieve en uitputtende lijst van gemeenschappelijke Europese belangen

Het is een onverbrekelijke norm van de federale staatkunde dat de bevoegdheden van het federale lichaam limitatief en uitputtend zijn. De huidige tekst van afdeling 2 van artikel III is in dat opzicht niet goed genoeg. Hij formuleert slechts wat de federale regering, van beide Kamers van het Europese Congres, mag doen. Maar dat maakt niet duidelijk wat precies de limitatieve en exhaustieve Gemeenschappelijke Europese Belangen zijn. 

Daarom legt het bestuur van de FAEF de volgende - voorlopige - lijst van zeven Gemeenschappelijke Belangen voor aan de Groep 55+. Daarna gaat het in 1.3 over de wijze waarop de behartiging van deze Gemeenschappelijke Europese Belangen - deels door het federale orgaan, deels door de Lid-Staten zelf - het beste geregeld zou kunnen worden. 

De zinnen met a), b) c) .... geven voorlopig de onderwerpen aan die in de verticale bevoegdheidsverdeling moeten worden opgenomen: welke bevoegdheden vertrouwen de lidstaten aan het federale orgaan toe en welke houden zij zelf? Zij dienen als idee voor de besprekingen en onderhandelingen die in 1.3 worden toegelicht.

1. De interne en externe veiligheid van de Federatie
a) een gemeenschappelijke defensiemacht voor de Federatie; nationale gardes voor de lidstaten
b) een federale politiemacht, maar de lidstaten hebben ook hun eigen politiemacht
c) een federale inlichtingendienst, maar de lidstaten hebben ook hun eigen inlichtingendiensten.

2. De financiële stabiliteit van de Federatie
a) toezicht op het gehele systeem van financiële entiteiten (dit is het onderwerp van de diepgaande studie van Moses Marinho Sanches 
b) invoering van een begrotingsunie, zie punt 3.8 van de toolkit
c) federale belastingheffing, terwijl de belastingen van de lidstaten worden verlaagd 
d) Begeleidende instelling: de Europese Rekenkamer,

3. De leefbaarheid van de Federatie 
a) klimaatbeheersing, uitvoering van klimaatovereenkomsten 
b) sociale zekerheid, basisinkomen, daklozen, zwervers, verstotenen, statenlozen, immigranten
c) gezondheid, pandemiebeleid, transnationale ziekenhuizen 
d) rechtvaardigheid
e) begeleidende instellingen: Het Europees Hof van Justitie, de federale rechtbanken en de Europese Ombudsman.

4. De economie van de Federatie
a) vrij verkeer van personen, interne markt
b) transnationale productiesectoren: industrie, landbouw, veeteelt, bosbouw, tuinbouw, visserij, informatica, zuiver wetenschappelijk onderzoek, uitvindingen 
c) transnationaal vervoer: weg, water (binnenwateren en zee), spoor, lucht, ruimte
d) energievoorziening.

5. De wetenschap en het onderwijs van de Federatie
a) wetenschappelijke centra van excellentie
b) transnationale afstemming van baanbrekend onderzoek en bijbehorend onderwijs.

6. De sociale en culturele banden van de Federatie
a) eenheid in verscheidenheid versterken. Het nieuwe verwerven en het oude koesteren 
b) alle kunsten en sporten een federale basis te geven.

7. De buitenlandse zaken van de Federatie
a) beleid gericht op externe samenwerking ter versterking van de andere punten
b) de lidstaten hebben hun eigen buitenlands beleid plus ambassades voor nationale belangen.

1.3 De moeilijke taak om de best mogelijke verticale scheiding van bevoegdheden/competenties te formuleren
Voor de goede orde zullen wij eerst de volgende ankerpunten vaststellen.

Ten eerste. Als de grondwet door genoeg burgers wordt geratificeerd om de Federatie op te richten 

de gemeenschappelijke Europese belangen zullen worden vastgesteld. Zie beginsel 2 hieronder. De betekenis hiervan is: de burgers hebben gesproken; over deze lijst kan niet worden onderhandeld tijdens het debat dat nodig is om te bepalen welke aspecten van deze zeven gemeenschappelijke Europese belangen aan de federale instantie moeten worden toevertrouwd en welke aspecten onder de soevereine bevoegdheid van de lidstaten blijven vallen. De toekomst zal uitwijzen wanneer en waarom deze lijst via een grondwetswijziging moet worden gewijzigd.

Ten tweede. De verticale scheiding der machten is hetzelfde als het instellen van subsidiariteit. Met andere woorden, nergens in een goed opgezette federale grondwet staat een zin die wijst op het subsidiariteitsbeginsel om de eenvoudige reden dat de begrippen "federale grondwet" en "subsidiariteit" samenvallen.  

Ten derde. De verticale scheiding der machten leidt tot een gedeelde soevereiniteit van het federale orgaan en van de Lid-Staten. De Lid-Staten behouden hun soevereiniteit in die zin dat zij geen delen van hun soevereiniteit aan het federale orgaan overdragen en deze soevereiniteit dus zouden verliezen. Wat zij doen is een deel van hun bevoegdheden aan het federale orgaan toevertrouwen omdat dat orgaan de gemeenschappelijke Europese belangen beter kan behartigen dan de lidstaten zelf. Zo maken de lidstaten hun desbetreffende bevoegdheden slapend. Het effect is gedeelde soevereiniteit. 

Ten vierde. De verticale scheiding der machten zal altijd een punt van discussie blijven en zal soms aanpassing behoeven. Daarom stellen wij voor dat het resultaat van de discussies en onderhandelingen over de verticale scheiding der machten een aanhangsel bij de grondwet wordt. Niet een vast onderdeel van de grondwet zelf, om te voorkomen dat noodzakelijke aanpassingen van de verticale scheiding dwingen tot wijziging van de grondwet zelf. 

Op basis van enkele beginselen stelt het bestuur van het FAEF de volgende procedure vast om de verticale scheiding der machten te bepalen.

Principe 1 - van onder naar boven
De grootste fout die men kan maken is de verdeling van de bevoegdheden van boven naar beneden te regelen. Bij de opbouw van een federale staat moet men, waar mogelijk, altijd van onder naar boven werken. 

Dit houdt in dat de lidstaten wordt gevraagd welke delen van hun complex van bevoegdheden zij slapend wensen te maken, zodat het federale orgaan erover kan beschikken om de zeven gemeenschappelijke Europese belangen te behartigen. 

We moeten oppassen dat we niet denken in termen van decentralisatie. Dit gebeurt wel in federale staten die centrifugaal zijn opgebouwd: een centrum creëert delen. Bijvoorbeeld in België: een centrum van de gedecentraliseerde eenheidsstaat decentraliseerde top-down zo sterk dat er verschillende soevereine gewesten ontstonden (Wallonië en Vlaanderen). Maar het effect van een dergelijke gang van zaken is dat er altijd unitaire/centralistische aspecten zullen blijven bestaan. Als landen als Spanje en het Verenigd Koninkrijk zouden besluiten hun reeds bestaande gedeconcentreerde autonome regio's verder te decentraliseren tot onderdelen van een federale staat, zouden zij het risico lopen ook daar een relatief onvolmaakte federale staat te creëren. Onze grondwet is gebaseerd op de klassieke methode van federalisering, een centripetale constructie: bottom-up, de delen vormen samen een centrum. 

Beginsel 2 - debat en onderhandeling op basis van gemeenschappelijke Europese belangen

Als de kiezers van ten minste drie EU-lidstaten - of niet-EU-lidstaten - de grondwet met meerderheid van stemmen ratificeren, en als hun parlementen de wil van hun bevolking volgen, beginnen het debat en de onderhandelingen over de bevoegdheden die de lidstaten aan de federatie toevertrouwen. Dit proces verloopt als volgt:

a) Intern beraad van de afzonderlijke lidstaten

Elke lidstaat heeft twee maanden de tijd om een document op te stellen waarin hij voorstellen doet over de bevoegdheden die hij aan het federale orgaan wenst toe te vertrouwen. In totaal stellen zij zeven documenten op, één voor elk gemeenschappelijk Europees belang. Daarmee geven zij inzicht in de wijze waarop het federale orgaan volgens hen met inhoudelijke bevoegdheden en materiële middelen moet worden toegerust. In een protocol worden de eisen vastgesteld waaraan de documenten moeten voldoen om in aanmerking te komen. De centrale eis is dat ze betrekking moeten hebben op de behartiging van Europese belangen die een lidstaat zelf niet (meer) optimaal kan behartigen.  

b) Samenvoeging van de documenten

Onder leiding van de FAEF wordt vooraf een comité opgericht om de overgang van het op verdragen gebaseerde naar het federale stelsel te regelen. Onder leiding van de FAEF bestaat dat comité uit (a) niet-politieke deskundigen van de zeven gemeenschappelijke Europese belangen en (b) niet-politieke burgers. Punt (a) is nodig voor de deskundigheid. Punt b) is nodig om te voorkomen dat de beraadslaging en besluitvorming over de verticale scheiding der machten ontaardt - zoals sinds 1951 het geval is geweest - in een nationale-staten-belangenbehartiging. De commissie voegt de zeven documenten van elke lidstaat samen tot een optelsom van verticaal te scheiden bevoegdheden en de inhoudelijke en materiële consequenties. Hiervoor zijn twee maanden beschikbaar. 

c) Definitieve besluitvorming

Het geaggregeerde document is de agenda voor een zeven weken durende beraadslaging. Eén week per gemeenschappelijk Europees belang. Onder leiding van het comité worden de uiteindelijke beslissingen genomen over de meest evenwichtige verdeling van de bevoegdheden van de lidstaten aan het federale orgaan. Dit slotdocument wordt een bijlage bij de grondwet.

d) Het begin van de opbouw van het federale Europa

Het resultaat van c) is het begin van de opbouw van het federale Europa.

1.4 Conclusie

Het bestuur van de FAEF legt dit Voortgangsverslag 13 voor aan de Groep 55+ en wacht op de verbeteringen van dit voorstel die in het Discussieforum zullen worden besproken.

Namens de Raad van Bestuur, 
Leo Klinkers
President


[1] Voor een goed begrip van de verticale scheiding der machten, zie de paragrafen 2.14, 3.4, 4.2.5, 4.2.8, 4.4.1, 5.2, 5.3.2, 5.4, 6.15, van de eerder genoemde Toolkit: https://www.faef.eu/wp-content/uploads/Constitutional-Toolkit.pdf.

{"email": "E-mailadres ongeldig", "url": "Website adres ongeldig", "required": "Verplicht veld ontbreekt"}
nl_NLNederlands