4 december

0 opmerkingen

Voortgangsverslag van de Conventie van de burgers 13

Door Leo Klinkers

4 december 2021


Wijziging van artikel III van de grondwet

Geachte leden van de Groep 55+ van de Burgerconventie van de FAEF, 

Het opbouwen van een federatie is vooral een kwestie van structuur en procedures. Het gaat niet om inhoudelijk beleid. Er bestaat niet zoiets als federalistisch beleid, bijvoorbeeld in de zin van federalistisch landbouwbeleid. Wel is er het beleid van de federatie. Maar de inhoud daarvan wordt niet bepaald door het feit dat zij een federale organisatievorm heeft, maar door de politieke opvattingen en besluiten van de leden van het Huis van de burgers en van de Staten en van de federale uitvoerende macht. De federatie zelf heeft geen politieke kleur. Zij is niet links; zij is niet rechts; zij is progressief noch conservatief. Het is een veilig huis voor alle Europese burgers, ongeacht hun politieke, sociale of religieuze overtuiging. Een structuur met procedures die zoveel mogelijk gericht zijn op het behartigen van gemeenschappelijke Europese belangen, met andere woorden, belangen die de afzonderlijke lidstaten niet meer alleen kunnen behartigen. En die Gemeenschappelijke Europese Belangen zijn een van de weinige plaatsen in de federale grondwet waar procedures aan inhoud worden gekoppeld. 

Dat is waar dit voortgangsverslag 13 over gaat.

Dit verslag is bedoeld als voorbereiding op de verbetering van Artikel III - Bevoegdheden van de wetgevende macht. Artikel II zal in de loop van deze week worden aangevuld met een laatste bespreking van enkele punten die in het discussieforum nog niet zijn afgerond. Intussen bereidt het bestuur van het FAEF de aanpak van artikel III voor, die de 55+-groep van 4 tot 25 december zal verbeteren.

In voortgangsverslag 12 werd de aandacht gevestigd op drie belangrijke kwesties. 

  1. Specificatie van de lijst van gemeenschappelijke Europese belangen (artikel III, lid 2).
  2. Anticorruptieregels (artikel III, afdeling 5).
  3. De kwestie van de Staat van de Unie (Artikel V, Sectie 2, Clausule 1).

Punt 1 verdient de bijzondere aandacht van de Groep 55+, omdat de verbetering van afdeling 2 enerzijds het federale karakter van onze ontwerp-grondwet aanzienlijk versterkt en anderzijds het soevereine karakter van het complex van bevoegdheden van de lidstaten waarborgt. 
Punt 2 gaat over zeer strenge anti-corruptiebepalingen die moeten voorkomen dat geld de verkiezingen beïnvloedt. De Raad gaat ervan uit dat punt 2 op dit moment geen introductie behoeft. 
Punt 3 kan wachten tot we artikel V behandelen.

  1. Verbetering van de lijst van gemeenschappelijke Europese belangen (artikel III, lid 2)

1.1 De moeilijke taak om de best mogelijke gemeenschappelijke Europese belangen te formuleren

Als men de Preambule ziet als de ziel van de Grondwet, dan is Afdeling 2 van Artikel III het hart ervan. Een federale grondwet bevat voor een groot deel procesrecht om het complex van zelfstandige bevoegdheden van de federatie (werkend voor het geheel) af te bakenen van het complex van soevereine bevoegdheden van de lidstaten (werkend voor hun eigen staat). In artikel III worden procedurele bepalingen vermengd met inhoudelijke kwesties en de wijze waarop deze deels door de federatie en deels door de lidstaten moeten worden aangepakt. 

Hiervoor moet worden teruggegrepen naar de passage over waarden en belangen in de Algemene Beschouwingen van de Toelichting bij de Preambule. De Preambule van een federale Grondwet gaat over waarden. De waarden - uitdrukkelijk geformuleerd in de Preambule - zijn de doelstellingen die moeten worden bereikt door de inzet van de artikelen I tot X. Deze artikelen bevatten de normen - lees middelen - waarmee de waarden - lees doelstellingen - moeten worden gerealiseerd. De samenstelling van een Grondwet is dus een evenwichtige verhouding tussen waarden en normen of - anders gezegd - tussen doelen en middelen. 

Belangen daarentegen - beter de gemeenschappelijke Europese belangen van Europa, die door de federale autoriteit moeten worden behartigd - maken deel uit van de normen en vallen dus onder de tien artikelen van de Grondwet, niet onder de preambule. Bovendien maken de gemeenschappelijke belangen deel uit van een tweede doel - middel relatie. Zij worden behartigd en gewaarborgd door middel van een zogenaamde verticale scheiding van machten/bevoegdheden[1] tussen het federale orgaan en die van de lidstaten. En dat is waar afdeling 2 van artikel III om de hoek komt kijken. Merk op dat de verticale scheiding van machten leidt tot gedeelde soevereiniteit van het federale orgaan en de lidstaten. Geen gedeelde bevoegdheden, bron van conflicten, zoals in het Verdrag van Lissabon.

Merk op dat beide doel - middel relaties deel uitmaken van het ingenieuze systeem van "checks and balances" en een zodanige aandacht vereisen dat de doelen duidelijk zijn, dat de middelen duidelijk zijn en dat de middelen de doelen daadwerkelijk kunnen realiseren. Een eenvoudig schema toont de relaties:

1.2 De limitatieve en uitputtende lijst van gemeenschappelijke Europese belangen

Het is een onverbrekelijke norm van de federale staatkunde dat de bevoegdheden van het federale lichaam limitatief en uitputtend zijn. De huidige tekst van afdeling 2 van artikel III is in dat opzicht niet goed genoeg. Hij formuleert slechts wat de federale regering, van beide Kamers van het Europese Congres, mag doen. Maar dat maakt niet duidelijk wat precies de limitatieve en exhaustieve Gemeenschappelijke Europese Belangen zijn. 

Daarom legt het bestuur van de FAEF de volgende - voorlopige - lijst van zeven Gemeenschappelijke Belangen voor aan de Groep 55+. Daarna gaat het in 1.3 over de wijze waarop de behartiging van deze Gemeenschappelijke Europese Belangen - deels door het federale orgaan, deels door de Lid-Staten zelf - het beste geregeld zou kunnen worden. 

De zinnen met a), b) c) .... geven voorlopig de onderwerpen aan die in de verticale bevoegdheidsverdeling moeten worden opgenomen: welke bevoegdheden vertrouwen de lidstaten aan het federale orgaan toe en welke houden zij zelf? Zij dienen als idee voor de besprekingen en onderhandelingen die in 1.3 worden toegelicht.

1. De interne en externe veiligheid van de Federatie
a) een gemeenschappelijke defensiemacht voor de Federatie; nationale gardes voor de lidstaten
b) een federale politiemacht, maar de lidstaten hebben ook hun eigen politiemacht
c) een federale inlichtingendienst, maar de lidstaten hebben ook hun eigen inlichtingendiensten.

2. De financiële stabiliteit van de Federatie
a) toezicht op het gehele systeem van financiële entiteiten (dit is het onderwerp van de diepgaande studie van Moses Marinho Sanches 
b) invoering van een begrotingsunie, zie punt 3.8 van de toolkit
c) federale belastingheffing, terwijl de belastingen van de lidstaten worden verlaagd 
d) Begeleidende instelling: de Europese Rekenkamer,

3. De leefbaarheid van de Federatie 
a) klimaatbeheersing, uitvoering van klimaatovereenkomsten 
b) sociale zekerheid, basisinkomen, daklozen, zwervers, verstotenen, statenlozen, immigranten
c) gezondheid, pandemiebeleid, transnationale ziekenhuizen 
d) rechtvaardigheid
e) begeleidende instellingen: Het Europees Hof van Justitie, de federale rechtbanken en de Europese Ombudsman.

4. De economie van de Federatie
a) vrij verkeer van personen, interne markt
b) transnationale productiesectoren: industrie, landbouw, veeteelt, bosbouw, tuinbouw, visserij, informatica, zuiver wetenschappelijk onderzoek, uitvindingen 
c) transnationaal vervoer: weg, water (binnenwateren en zee), spoor, lucht, ruimte
d) energievoorziening.

5. De wetenschap en het onderwijs van de Federatie
a) wetenschappelijke centra van excellentie
b) transnational alignment of pioneering research and related education.

6. The social and cultural ties of the Federation
a) strengthening unity in diversity. Acquire the new and cherish the old 
b) provide all arts and sports with a federal basis.

7. The foreign affairs of the Federation
a) policy directed at external cooperation to strengthen the other points
b) member states have their own foreign policy plus embassies for national interests.

1.3 The difficult task to formulate the best possible vertical separation of powers/competences
For the sake of good order, we will first set out the following anchor points.

Firstly. If the constitution is ratified by enough Citizens to establish the Federation 

the Common European Interests will be established. See Principle 2 below. The meaning of this is: the Citizens have spoken; this list is non-negotiable during the debate necessary to determine which aspects of these seven Common European Interests should be entrusted to the care of the federal body and which aspects remain within the sovereign competence of the Member States. The future will tell when and why this list should be changed by amending the constitution.

Secondly. The vertical separation of powers is the same as establishing subsidiarity. In other words, nowhere in a well-designed federal constitution is there a sentence that points to the principle of subsidiarity for the simple reason that the concepts of ‘federal constitution’ and ‘subsidiarity’ coincide.  

Thirdly. The vertical separation of powers leads to shared sovereignty of the federal body and of the Member States. The Member States retain their sovereignty in the sense that they do not transfer parts of their sovereignty to the federal body and would thus lose those sovereignty. What they are doing is entrusting some of their powers to the federal body because that body can look after Common European Interests better than the member states themselves. Thus, the Member States make their relevant powers dormant. The effect is shared sovereignty. 

Fourthly. The vertical separation of powers will always be a matter of debate and will sometimes require adjustment. That is why we propose that the outcome of the discussions and negotiations on the vertical separation of powers should be an appendix to the constitution. Not a fixed part of the constitution itself, to prevent that any necessary adjustments of the vertical separation will force to amend the constitution itself. 

On the basis of a few principles, the FAEF Board lays down the following procedure for determining the vertical separation of powers.

Principle 1 – from bottom to top
The biggest mistake one can make is to arrange the allocation of powers from top to bottom. Wherever possible in the construction of a federal state, one should always work from the bottom up. 

This implies asking the member states which parts of their complex of competences they wish to make dormant, so that the federal body can dispose of them to take care of the seven Common European Interests. 

We must be careful not to think in terms of decentralization. This does happen in federal states that are centrifugally built: a centre creates parts. For instance such as Belgium: a centre of the decentralized unitary state decentralized top-down so much that it created several sovereign regions (Wallonia and Flanders). But the effect of such a course of action is that there will always remain unitary/centralist aspects. If countries such as Spain and the United Kingdom were to decide to further decentralize their already existing devolved autonomous regions into parts of a federal state, they would run the risk of creating a relatively imperfect federal state there as well. Our constitution is based on the classic method of federalisation, a centripetal construction: bottom up, the parts together create a centre. 

Principle 2 – debate and negotiation by Common European Interests

If the electorates of at least three EU – or non-EU – member states ratify the constitution by a majority, and if their parliaments follow the will of their people, the debate and negotiation on the powers that the member states entrust to the federation start. This process is as follows:

a) Internal deliberation by individual Member States

Each member state has two months to prepare a document in which it puts forward proposals on the powers it wishes to entrust to the federal body. In total, they draft seven documents, one for each Common European Interest. In doing so, they give an insight into the way in which they think the federal body should be vested with substantive powers and material resources. A protocol establishes the requirements that the documents must meet in order to be considered. The central requirement is that they must deal with the representation of European interests that a member state cannot (or can no longer) represent in an optimal manner itself.  

b) Aggregation of the documents

Under the leadership of FAEF, a Committee is created beforehand to regulate the transition from the treaty-based to the federal system. Led by FAEF, that Committee consists of (a) non-political experts from the seven Common European Interests and (b) non-political citizens. Point (a) is required for expertise. Point (b) is required to prevent the deliberation and decision-making on the vertical separation of powers from degenerating – as has been the case since 1951 – into nation-state advocacy. The Committee aggregates the seven documents of each Member State into a total sum of powers to be vertically separated, and the substantive and material consequences. Two months are available for this. 

c) Final decision-making

The aggregated document is the agenda for a seven-week deliberation. One week per Common European Interest. Under the leadership of the Committee, final decisions are taken on the best balanced allocation of powers from the Member States to the federal body. This final document will be an appendix of the constitution.

d) The start of the construction of the federal Europe

The result of c) marks the beginning of the building of the federal Europe.

1.4 Conclusion

The FAEF Board submits this Progress Report 13 to the Group 55+ and awaits the improvements to this proposal to be discussed in the Discussion Forum.

Namens de Raad van Bestuur, 
Leo Klinkers
President


[1] For a good understanding of the vertical separation of powers, see sections 2.14, 3.4, 4.2.5, 4.2.8, 4.4.1, 5.2, 5.3.2, 5.4, 6.15, of the previously mentioned Toolkit: https://www.faef.eu/wp-content/uploads/Constitutional-Toolkit.pdf.

Leo Klinkers

Over de auteur

Leo Klinkers, PhD, is consultant in bestuurskunde, met een achtergrond in staatsrecht. Hij werkte als consultant voor regeringen en NGO's in een verscheidenheid van landen. Hij is co-auteur van de European Federalist Papers en auteur van Sovereignty, Security and Solidarity.

{"email": "E-mailadres ongeldig", "url": "Website adres ongeldig", "required": "Verplicht veld ontbreekt"}
nl_NLNederlands