Dezembro 4

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Relatório de progresso da Convenção dos Cidadãos 13

Por Leo Klinkers

Dezembro 4, 2021


Alterar o Artigo III da Constituição

Caros membros do Grupo 55+ da Convenção dos Cidadãos da FAEF, 

A construção de uma federação é principalmente uma questão de estrutura e procedimentos. Não se trata de uma política substantiva. Não existe tal coisa como política federalista, por exemplo, no sentido de política agrícola federalista. Existem, no entanto, as políticas da federação. Mas o seu conteúdo não é determinado pelo facto de ter uma forma federal de organização, mas pelas opiniões e decisões políticas dos membros da Casa dos Cidadãos e dos Estados e do executivo federal. A própria federação não tem cor política. Não é de esquerda; não é de direita, não é progressista nem conservadora. É uma casa segura para todos os cidadãos europeus, independentemente da sua crença política, social e religiosa. Uma estrutura com procedimentos que são orientados tanto quanto possível para cuidar dos interesses comuns europeus, por outras palavras, interesses que os Estados-Membros individuais já não podem defender por si próprios. E esses Interesses Europeus Comuns são um dos poucos lugares na constituição federal onde os procedimentos estão ligados ao conteúdo. 

É disso que trata o presente Relatório de Progresso 13.

O presente Relatório destina-se a preparar a melhoria de Artigo III- Poderes do Poder Legislativo. O Artigo II será completado durante esta semana com uma discussão final sobre algumas questões que ainda não foram finalizadas no Fórum de Discussão. Entretanto, a Direcção da FAEF está a preparar a abordagem do Artigo III, que o Grupo 55+ irá melhorar de 4 a 25 de Dezembro.

No Relatório de Progresso 12 foi chamada a atenção para três questões importantes. 

  1. Especificar a lista de Interesses Europeus Comuns (Artigo III, Secção 2).
  2. Regras anti-corrupção (Artigo III, Secção 5).
  3. A questão do Estado da União (Artigo V, Secção 2, Cláusula 1).

O ponto 1 exige uma atenção muito especial do Grupo 55+ porque a melhoria da Secção 2 reforça significativamente o carácter federal do nosso projecto de constituição, por um lado, e garante, por outro lado, a natureza soberana do complexo de competências dos Estados Membros. 
O ponto 2 trata de disposições anti-corrupção muito duras destinadas a impedir que o dinheiro influencie as eleições. O Conselho supõe que o ponto 2 não requer qualquer introdução neste momento. 
O item 3 pode esperar até tratarmos do Artigo V.

  1. Melhorar a lista de Interesses Europeus Comuns (Artigo III, Secção 2)

1.1 A difícil tarefa de formular os melhores Interesses Europeus Comuns possíveis

Se alguém vê o Preâmbulo como a alma da Constituição, então a Secção 2 do Artigo III é o seu coração. Uma Constituição federal contém em grande medida a lei processual para delinear o complexo de poderes independentes da federação (trabalhando para o todo) a partir do complexo de poderes soberanos dos estados membros (trabalhando para o seu próprio estado). O artigo III mistura disposições processuais com questões substantivas e a forma como estas devem ser tratadas em parte pela federação e em parte pelos estados membros. 

Isto requer um regresso à passagem sobre Valores e Interesses nas Observações Gerais da Explicação ao Preâmbulo. O Preâmbulo de uma Constituição federal é sobre valores. Os valores - explicitamente formulados no Preâmbulo - são os objectivos a alcançar através da utilização dos Artigos I a X. Estes artigos contêm as normas - leia-se meios - pelos quais os valores - leia-se objectivos - devem ser realizados. A composição de uma Constituição é assim uma relação equilibrada entre valores e normas ou - por outras palavras - entre fins e meios. 

Os interesses por outro lado - melhor os interesses europeus comuns da Europa, a serem tratados pela Autoridade Federal - fazem parte das normas e, portanto, enquadram-se nos dez artigos da Constituição, não no Preâmbulo. Além disso, os interesses comuns fazem parte de um segundo fim - significa relação. São cuidados e assegurados através de uma chamada separação vertical de poderes/competências.[1] entre o organismo federal e os dos estados membros. E é aí que entra a Secção 2 do Artigo III. Note-se que a separação vertical de poderes conduz à soberania partilhada do órgão federal e dos Estados membros. Competências não partilhadas, fonte de conflitos, como no Tratado de Lisboa.

Note-se que ambos os fins - significa que as relações fazem parte do engenhoso sistema de controlos e equilíbrios e exigem tal atenção que os fins são claros, que os meios são claros e que os meios podem realmente realizar os fins. Um diagrama simples mostra as relações:

1.2 A lista limitativa e exaustiva de Interesses Europeus Comuns

É um padrão indissolúvel da arte estatal federal que os poderes do organismo federal são limitativos e exaustivos. O presente texto da Secção 2 do Artigo III não é suficientemente bom a esse respeito. Apenas formula o que o governo federal, de ambas as Câmaras do Congresso Europeu, pode fazer. Mas isso não deixa claro quais são exactamente os interesses europeus comuns limitativos e exaustivos. 

Por conseguinte, a Direcção da FAEF apresenta a seguinte lista - provisória - de sete Interesses Comuns ao Grupo 55+. Posteriormente, em 1.3, trata-se da forma como a representação destes Interesses Comuns Europeus - em parte pelo organismo federal, em parte pelos próprios Estados Membros - poderia ser melhor organizada. 

As frases com a), b) c) .... indicam provisoriamente assuntos que devem ser incluídos na divisão vertical de competências: que competências confiam os estados membros ao organismo federal e quais se mantêm? Servem como uma ideia das discussões e negociações explicadas em 1.3.

1. A segurança interna e externa da Federação
a) uma força de defesa comum para a Federação; guardas nacionais para os Estados Membros
b) uma força policial federal, mas os Estados Membros também têm as suas próprias forças policiais
c) um serviço federal de informações, mas os Estados Membros também têm os seus próprios serviços de informações.

2. A estabilidade financeira da Federação
a) supervisão de todo o sistema de entidades financeiras (este é o tema do estudo aprofundado de Moses Marinho Sanches 
b) introdução de uma união fiscal, ver Toolkit Secção 3.8
c) tributação federal, reduzindo simultaneamente os impostos dos Estados Membros 
d) Instituição de acompanhamento: o Tribunal de Contas Europeu,

3. A habitabilidade da Federação 
a) controlo do clima, implementação dos acordos climáticos 
b) segurança social, rendimento básico, sem-abrigo, vagabundos, párias, apátridas, imigrantes
c) saúde, política pandémica, hospitais transnacionais 
d) justiça
e) Instituições de acompanhamento: O Tribunal de Justiça Europeu, os Tribunais Federais e o Provedor de Justiça Europeu.

4. A economia da Federação
a) livre circulação de pessoas, mercado interno
b) sectores de produção transnacionais: indústria, agricultura, pecuária, silvicultura, horticultura, pesca, informática, investigação científica pura, invenções 
c) transporte transnacional, rodoviário, aquático (terrestre e marítimo), ferroviário, aéreo, espacial
d) fornecimento de energia.

5. A ciência e a educação da Federação
a) centros científicos de excelência
b) alinhamento transnacional da investigação pioneira e educação relacionada.

6. Os laços sociais e culturais da Federação
a) reforço da unidade na diversidade. Adquirir o novo e acarinhar o antigo 
b) proporcionar a todas as artes e desportos uma base federal.

7. Os Negócios Estrangeiros da Federação
a) política dirigida à cooperação externa para reforçar os outros pontos
b) os estados membros têm a sua própria política externa mais embaixadas para interesses nacionais.

1.3 A difícil tarefa de formular a melhor separação vertical possível de poderes/competências
A bem da boa ordem, começaremos por estabelecer os seguintes pontos de ancoragem.

Em primeiro lugar. Se a constituição for ratificada por um número suficiente de cidadãos para estabelecer a Federação 

serão estabelecidos os Interesses Europeus Comuns. Ver Princípio 2 abaixo. O significado disto é: os Cidadãos falaram; esta lista não é negociável durante o debate necessário para determinar quais os aspectos destes sete Interesses Europeus Comuns que devem ser confiados aos cuidados do organismo federal e quais os aspectos que continuam a ser da competência soberana dos Estados Membros. O futuro dirá quando e porquê esta lista deve ser alterada através de alterações à Constituição.

Em segundo lugar. A separação vertical de poderes é o mesmo que estabelecer a subsidiariedade. Por outras palavras, em parte alguma de uma constituição federal bem concebida existe uma frase que aponte para o princípio da subsidiariedade pela simples razão de que os conceitos de "constituição federal" e "subsidiariedade" coincidem.  

Em terceiro lugar. A separação vertical de poderes conduz à soberania partilhada do organismo federal e dos Estados Membros. Os Estados Membros mantêm a sua soberania no sentido de não transferirem partes da sua soberania para o órgão federal, perdendo assim essa soberania. O que estão a fazer é confiar alguns dos seus poderes ao órgão federal, porque esse órgão pode cuidar melhor dos Interesses Europeus Comuns do que os próprios Estados Membros. Assim, os Estados Membros tornam os seus poderes relevantes adormecidos. O efeito é a soberania partilhada. 

Em quarto lugar. A separação vertical de poderes será sempre uma questão de debate e, por vezes, exigirá ajustamentos. É por isso que propomos que o resultado das discussões e negociações sobre a separação vertical de poderes seja um anexo à constituição. Não uma parte fixa da própria constituição, para evitar que quaisquer ajustamentos necessários da separação vertical obriguem a alterar a própria constituição. 

Com base em alguns princípios, o Conselho FAEF estabelece o seguinte procedimento para determinar a separação vertical de poderes.

Princípio 1 - de baixo para cima
O maior erro que se pode cometer é organizar a atribuição de poderes de cima para baixo. Sempre que possível na construção de um estado federal, deve-se trabalhar sempre de baixo para cima. 

Isto implica perguntar aos Estados membros quais as partes do seu complexo de competências que desejam tornar adormecidas, para que o organismo federal possa dispor delas para cuidar dos sete Interesses Europeus Comuns. 

Devemos ter o cuidado de não pensar em termos de descentralização. Isto acontece em estados federais que são construídos de forma centrífuga: um centro cria peças. Por exemplo, na Bélgica: um centro do estado unitário descentralizado descentralizado de cima para baixo de tal forma que criou várias regiões soberanas (Valónia e Flandres). Mas o efeito de uma tal linha de acção é que haverá sempre aspectos unitários/centralistas. Se países como a Espanha e o Reino Unido decidissem descentralizar ainda mais as suas regiões autónomas descentralizadas já existentes em partes de um estado federal, correriam também o risco de criar aí um estado federal relativamente imperfeito. A nossa constituição baseia-se no método clássico de federalização, uma construção centrípeta: de baixo para cima, as partes em conjunto criam um centro. 

Princípio 2 - debate e negociação por Interesses Europeus Comuns

Se os eleitorados de pelo menos três Estados membros - ou não - da UE ratificarem a constituição por maioria, e se os seus parlamentos seguirem a vontade do seu povo, o debate e a negociação sobre os poderes que os Estados membros confiam à federação começam. Este processo é o seguinte:

a) Deliberação interna de cada Estado-Membro

Cada Estado membro tem dois meses para preparar um documento no qual apresenta propostas sobre os poderes que deseja confiar ao organismo federal. No total, elaboram sete documentos, um para cada Interesse Europeu Comum. Ao fazê-lo, dão uma visão sobre a forma como pensam que o organismo federal deve ser investido de poderes substantivos e recursos materiais. Um protocolo estabelece os requisitos que os documentos devem satisfazer para poderem ser considerados. O requisito central é que devem tratar da representação dos interesses europeus que um Estado membro não pode (ou já não pode) representar de uma forma óptima por si próprio.  

b) Agregação dos documentos

Sob a liderança da FAEF, é criado previamente um Comité para regular a transição do sistema baseado em tratados para o sistema federal. Liderado pela FAEF, esse Comité é composto por (a) peritos não políticos dos sete Interesses Europeus Comuns e (b) cidadãos não políticos. A alínea (a) é necessária para a especialização. A alínea (b) é necessária para evitar que a deliberação e a tomada de decisões sobre a separação vertical de poderes não se degenere - como tem sido o caso desde 1951 - em defesa do Estado-nação. O Comité agrega os sete documentos de cada Estado-Membro numa soma total de poderes a serem separados verticalmente, e as consequências substantivas e materiais. Estão disponíveis dois meses para tal. 

c) Tomada de decisão final

O documento agregado é a ordem de trabalhos para uma deliberação de sete semanas. Uma semana por Interesse Europeu Comum. Sob a liderança do Comité, são tomadas as decisões finais sobre a melhor repartição equilibrada de poderes dos Estados Membros para o organismo federal. Este documento final será um apêndice da constituição.

d) O início da construção da Europa federal

O resultado de c) marca o início da construção da Europa federal.

1.4 Conclusão

O Conselho da FAEF submete este Relatório de Progresso 13 ao Grupo 55+ e aguarda as melhorias a esta proposta para ser discutida no Fórum de Discussão.

Em nome do Conselho de Administração, 
Leo Klinkers
Presidente


[1] Para uma boa compreensão da separação vertical de poderes, ver as secções 2.14, 3.4, 4.2.5, 4.2.8, 4.4.1, 5.2, 5.3.2, 5.4, 6.15, do anteriormente mencionado Toolkit: https://www.faef.eu/wp-content/uploads/Constitutional-Toolkit.pdf.

Sobre o autor

Leo Klinkers, PhD, é consultor em administração pública, com formação em direito constitucional. Trabalhou como consultor para governos e ONG's em vários países. É co-autor dos European Federalist Papers e autor de Sovereignty, Security and Solidarity.

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