4 de diciembre

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Informe de progreso de la Convención de los Ciudadanos 13

Por Leo Klinkers

4 de diciembre de 2021


Modificación del artículo III de la Constitución

Estimados miembros del Grupo 55+ de la Convención Ciudadana de la FAEF, 

La construcción de una federación es principalmente una cuestión de estructura y procedimientos. No se trata de una política de fondo. No existe una política federalista, por ejemplo, en el sentido de una política agrícola federalista. Existen, sin embargo, las políticas de la federación. Pero su contenido no está determinado por el hecho de que tenga una forma de organización federal, sino por las opiniones y decisiones políticas de los miembros de la Cámara de los Ciudadanos y de los Estados y del ejecutivo federal. La federación en sí no tiene color político. No es de izquierdas, no es de derechas, no es progresista ni conservadora. Es una casa segura para todos los ciudadanos europeos, independientemente de sus creencias políticas, sociales o religiosas. Una estructura con procedimientos orientados, en la medida de lo posible, a cuidar los Intereses Comunes Europeos, es decir, los intereses que los Estados miembros individuales ya no pueden defender por sí solos. Y esos Intereses Comunes Europeos son uno de los pocos lugares de la constitución federal donde los procedimientos están vinculados al contenido. 

De eso trata este Informe de Progreso 13.

Este informe tiene por objeto preparar la mejora de Artículo III - Atribuciones del Poder Legislativo. El artículo II se completará a lo largo de esta semana con un último debate sobre algunas cuestiones que aún no se han concretado en el Foro de debate. Mientras tanto, el Consejo de Administración de la FAEF está preparando el enfoque del artículo III, que el Grupo 55+ mejorará del 4 al 25 de diciembre.

En el Informe de Progreso 12 se llamó la atención sobre tres cuestiones importantes. 

  1. Especificación de la lista de intereses comunes europeos (artículo III, sección 2).
  2. Normas anticorrupción (artículo III, sección 5).
  3. La cuestión del Estado de la Unión (artículo V, sección 2, cláusula 1).

El punto 1 requiere una gran atención por parte del Grupo 55+, ya que la mejora de la sección 2 refuerza significativamente el carácter federal de nuestro proyecto de Constitución, por un lado, y garantiza, por otro, el carácter soberano del conjunto de competencias de los Estados miembros. 
El punto 2 se refiere a disposiciones anticorrupción muy estrictas destinadas a evitar que el dinero influya en las elecciones. El Consejo asume que el punto 2 no requiere presentación en este momento. 
El punto 3 puede esperar hasta que tratemos el artículo V.

  1. Mejora de la lista de intereses comunes europeos (artículo III, sección 2)

1.1 La difícil tarea de formular los mejores intereses comunes europeos

Si se considera que el Preámbulo es el alma de la Constitución, la Sección 2 del Artículo III es su corazón. Una constitución federal contiene en gran medida derecho procesal para delimitar el complejo de poderes independientes de la federación (que trabajan para el conjunto) del complejo de poderes soberanos de los estados miembros (que trabajan para su propio estado). El artículo III mezcla las disposiciones de procedimiento con las cuestiones de fondo y la forma en que deben ser tratadas, en parte, por la federación y, en parte, por los Estados miembros. 

Para ello es necesario volver al pasaje sobre los valores e intereses de las Observaciones Generales de la Explicación del Preámbulo. El Preámbulo de una Constitución federal trata de valores. Los valores -formulados explícitamente en el Preámbulo- son los objetivos que deben alcanzarse mediante el despliegue de los artículos I a X. Estos artículos contienen las normas -léase medios- mediante las cuales los valores -léase objetivos- deben realizarse. La composición de una Constitución es, pues, una relación equilibrada entre valores y normas o -en otras palabras- entre fines y medios. 

En cambio, los intereses - mejor los Intereses Comunes de Europa, de los que se ocupará la Autoridad Federal - forman parte de las normas y, por lo tanto, entran en los diez artículos de la Constitución, no en el Preámbulo. Además, los intereses comunes forman parte de una segunda relación fines - medios. Se cuidan y garantizan a través de la llamada separación vertical de poderes/competencias[1] entre el órgano federal y los de los estados miembros. Y ahí es donde entra la sección 2 del artículo III. Obsérvese que la separación vertical de poderes conduce a una soberanía compartida del órgano federal y de los Estados miembros. No competencias compartidas, fuente de conflictos, como en el Tratado de Lisboa.

Obsérvese que ambas relaciones fines-medios forman parte del ingenioso sistema de pesos y contrapesos y requieren que se preste atención a que los fines sean claros, que los medios sean claros y que los medios puedan realmente realizar los fines. Un sencillo diagrama muestra las relaciones:

1.2 La lista limitativa y exhaustiva de los intereses comunes europeos

Es una norma indisoluble del arte del Estado federal que los poderes del órgano federal sean limitativos y exhaustivos. El texto actual de la Sección 2 del Artículo III no es lo suficientemente bueno en ese sentido. Se limita a formular lo que el gobierno federal, de ambas Cámaras del Congreso Europeo, puede hacer. Pero eso no aclara cuáles son exactamente los intereses europeos comunes limitativos y exhaustivos. 

Por ello, el Consejo de la FAEF presenta al Grupo 55+ la siguiente lista -provisional- de siete Intereses Comunes. A continuación, en el punto 1.3, se trata de la forma en que podría organizarse mejor la representación de estos Intereses Comunes Europeos, en parte por el órgano federal y en parte por los propios Estados miembros. 

Las frases con a), b) c) .... indican provisionalmente los temas que deberían incluirse en el reparto vertical de competencias: ¿qué competencias confían los Estados miembros al órgano federal y cuáles se quedan ellos? Sirven como idea de las discusiones y negociaciones explicadas en el punto 1.3.

1. La seguridad interna y externa de la Federación
a) una fuerza de defensa común para la Federación; guardias nacionales para los Estados miembros
b) una policía federal, pero los Estados miembros también tienen sus propias fuerzas policiales
c) un servicio de inteligencia federal, pero los Estados miembros también tienen sus propios servicios de inteligencia.

2. La estabilidad financiera de la Federación
a) la supervisión de todo el sistema de entidades financieras (este es el tema del estudio en profundidad de Moses Marinho Sanches 
b) introducción de una unión fiscal, véase la sección 3.8 de las herramientas
c) la fiscalidad federal, al tiempo que se reducen los impuestos de los Estados miembros 
d) Institución de acompañamiento: el Tribunal de Cuentas Europeo,

3. La habitabilidad de la Federación 
a) control del clima, aplicación de los acuerdos climáticos 
b) seguridad social, renta básica, sin techo, vagabundos, parias, apátridas, inmigrantes
c) salud, política de pandemias, hospitales transnacionales 
d) la justicia
e) Instituciones de acompañamiento: El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, los tribunales federales y el Defensor del Pueblo Europeo.

4. La economía de la Federación
a) libre circulación de personas, mercado interior
b) sectores productivos transnacionales: industria, agricultura, ganadería, silvicultura, horticultura, pesca, informática, investigación científica pura, inventos 
c) transporte transnacional, por carretera, fluvial (interior y marítimo), ferroviario, aéreo y espacial
d) suministro de energía.

5. La ciencia y la educación de la Federación
a) centros científicos de excelencia
b) alineación transnacional de la investigación pionera y la educación relacionada.

6. Los vínculos sociales y culturales de la Federación
a) Reforzar la unidad en la diversidad. Adquirir lo nuevo y valorar lo viejo 
b) dotar a todas las artes y deportes de una base federal.

7. Los asuntos exteriores de la Federación
a) política dirigida a la cooperación exterior para reforzar los otros puntos
b) los Estados miembros tienen su propia política exterior y embajadas para los intereses nacionales.

1.3 La difícil tarea de formular la mejor separación vertical posible de poderes/competencias
En aras del buen orden, primero expondremos los siguientes puntos de anclaje.

En primer lugar. Si la constitución es ratificada por suficientes ciudadanos para establecer la Federación 

se establecerán los intereses comunes europeos. Véase el Principio 2 más abajo. El significado de esto es: los ciudadanos han hablado; esta lista no es negociable durante el debate necesario para determinar qué aspectos de estos siete Intereses Comunes Europeos deben confiarse al cuidado del órgano federal y qué aspectos siguen siendo competencia soberana de los Estados miembros. El futuro dirá cuándo y por qué hay que cambiar esta lista modificando la Constitución.

En segundo lugar. La separación vertical de poderes es lo mismo que establecer la subsidiariedad. En otras palabras, en ninguna parte de una constitución federal bien diseñada hay una frase que señale el principio de subsidiariedad por la sencilla razón de que los conceptos de "constitución federal" y "subsidiariedad" coinciden.  

En tercer lugar. La separación vertical de poderes conduce a una soberanía compartida del órgano federal y de los Estados miembros. Los Estados miembros conservan su soberanía en el sentido de que no transfieren partes de su soberanía al órgano federal, con lo que perderían esa soberanía. Lo que hacen es confiar algunas de sus competencias al órgano federal porque éste puede velar por los intereses comunes europeos mejor que los propios Estados miembros. De este modo, los Estados miembros hacen latentes sus competencias pertinentes. El efecto es la soberanía compartida. 

En cuarto lugar. La separación vertical de poderes siempre será objeto de debate y a veces requerirá ajustes. Por eso proponemos que el resultado de los debates y negociaciones sobre la separación vertical de poderes sea un apéndice de la constitución. No una parte fija de la propia constitución, para evitar que cualquier ajuste necesario de la separación vertical obligue a modificar la propia constitución. 

Sobre la base de algunos principios, el Consejo del FAEF establece el siguiente procedimiento para determinar la separación vertical de poderes.

Principio 1 - de abajo a arriba
El mayor error que se puede cometer es organizar el reparto de competencias de arriba a abajo. Siempre que sea posible en la construcción de un Estado federal, se debe trabajar de abajo hacia arriba. 

Esto implica preguntar a los Estados miembros qué partes de su complejo de competencias desean dejar inactivas, de modo que el órgano federal pueda disponer de ellas para ocuparse de los siete Intereses Comunes Europeos. 

Debemos tener cuidado de no pensar en términos de descentralización. Esto sí ocurre en los Estados federales que se construyen de forma centrífuga: un centro crea partes. Por ejemplo, en Bélgica: un centro del Estado unitario descentralizado descentralizó tanto que creó varias regiones soberanas (Valonia y Flandes). Pero el efecto de esta forma de actuar es que siempre quedarán aspectos unitarios/centralistas. Si países como España y el Reino Unido decidieran descentralizar aún más sus regiones autónomas ya existentes en partes de un Estado federal, correrían el riesgo de crear también allí un Estado federal relativamente imperfecto. Nuestra constitución se basa en el método clásico de federalización, una construcción centrípeta: de abajo a arriba, las partes juntas crean un centro. 

Principio 2 - debate y negociación por los intereses comunes europeos

Si los electorados de al menos tres Estados miembros -o no- de la UE ratifican la constitución por mayoría, y si sus parlamentos siguen la voluntad de sus pueblos, se inicia el debate y la negociación sobre las competencias que los Estados miembros confían a la federación. Este proceso es el siguiente:

a) Deliberación interna de los Estados miembros

Cada Estado miembro tiene dos meses para preparar un documento en el que presenta propuestas sobre las competencias que desea confiar al órgano federal. En total, redactan siete documentos, uno por cada interés común europeo. Al hacerlo, dan a conocer la forma en que piensan que el órgano federal debe ser investido de competencias sustantivas y recursos materiales. Un protocolo establece los requisitos que deben cumplir los documentos para ser considerados. El requisito central es que deben abordar la representación de los intereses europeos que un Estado miembro no puede (o ya no puede) representar de manera óptima por sí mismo.  

b) Agregación de los documentos

Bajo la dirección de la FAEF, se crea previamente un Comité para regular la transición del sistema basado en los tratados al sistema federal. Dirigido por el FAEF, ese Comité está formado por (a) expertos no políticos de los siete Intereses Comunes Europeos y (b) ciudadanos no políticos. El punto (a) es necesario para la experiencia. El punto (b) es necesario para evitar que la deliberación y la toma de decisiones sobre la separación vertical de poderes degenere -como ha sido el caso desde 1951- en una defensa del Estado-nación. El Comité agrega los siete documentos de cada Estado miembro en una suma total de los poderes que deben separarse verticalmente, y las consecuencias sustantivas y materiales. Para ello dispone de dos meses. 

c) Decisión final

El documento agregado es el orden del día de una deliberación de siete semanas. Una semana por interés común europeo. Bajo la dirección del Comité, se adoptan las decisiones finales sobre el reparto más equilibrado de las competencias de los Estados miembros al órgano federal. Este documento final será un apéndice de la Constitución.

d) El inicio de la construcción de la Europa federal

El resultado de c) marca el inicio de la construcción de la Europa federal.

1.4 Conclusión

La Junta Directiva de la FAEF presenta este Informe de Progreso 13 al Grupo 55+ y espera las mejoras de esta propuesta para ser discutida en el Foro de Discusión.

En nombre de la Junta, 
Leo Klinkers
Presidente


[1] Para una buena comprensión de la separación vertical de poderes, véanse los apartados 2.14, 3.4, 4.2.5, 4.2.8, 4.4.1, 5.2, 5.3.2, 5.4, 6.15, de la mencionada caja de herramientas: https://www.faef.eu/wp-content/uploads/Constitutional-Toolkit.pdf.

Sobre el autor

Leo Klinkers, PhD, es consultor en administración pública, con formación en derecho constitucional. Ha trabajado como consultor para gobiernos y ONG en diversos países. Es coautor de los European Federalist Papers y autor de Sovereignty, Security and Solidarity.

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