4 décembre

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Rapport d'activité de la Convention des citoyens 13

Par Leo Klinkers

4 décembre 2021


Modification de l'article III de la Constitution

Chers membres du groupe 55+ de la Convention des citoyens de la FAEF, 

Construire une fédération est principalement une question de structure et de procédures. Il ne s'agit pas de politique de fond. Il n'existe pas de politique fédéraliste, par exemple, dans le sens d'une politique agricole fédéraliste. Il y a, cependant, les politiques de la fédération. Mais son contenu n'est pas déterminé par le fait qu'elle a une forme d'organisation fédérale, mais par les opinions et décisions politiques des membres de la Chambre des citoyens et des États et de l'exécutif fédéral. La fédération elle-même n'a pas de couleur politique. Elle n'est pas de gauche, elle n'est pas de droite, elle n'est ni progressiste ni conservatrice. C'est une maison sûre pour tous les citoyens européens, quelles que soient leurs convictions politiques, sociales ou religieuses. Une structure dont les procédures sont orientées autant que possible vers la prise en charge des intérêts européens communs, c'est-à-dire des intérêts que les États membres ne peuvent plus défendre seuls. Et ces intérêts européens communs sont l'un des rares endroits de la Constitution fédérale où les procédures sont liées au contenu. 

C'est l'objet de ce rapport d'étape 13.

Le présent rapport a pour but de préparer l'amélioration de Article III - Pouvoirs du pouvoir législatif. L'article II sera complété au cours de cette semaine par une discussion finale sur certaines questions qui n'ont pas encore été finalisées dans le Forum de discussion. Entre-temps, le conseil d'administration de la FAEF prépare l'approche de l'article III, que le groupe 55+ améliorera du 4 au 25 décembre.

Dans le rapport d'étape 12, l'attention a été attirée sur trois questions importantes. 

  1. Préciser la liste des intérêts européens communs (article III, section 2).
  2. Règles anti-corruption (article III, section 5).
  3. La question de l'état de l'Union (article V, section 2, clause 1).

Le point 1 requiert une attention toute particulière de la part du Groupe 55+, car l'amélioration de l'article 2 renforce considérablement le caractère fédéral de notre projet de constitution, d'une part, et garantit, d'autre part, le caractère souverain du complexe de compétences des États membres. 
Le point 2 concerne des dispositions anti-corruption très strictes visant à empêcher l'argent d'influencer les élections. Le Conseil estime que le point 2 ne nécessite pas d'introduction pour le moment. 
Le point 3 peut attendre jusqu'à ce que nous traitions de l'article V.

  1. Améliorer la liste des intérêts européens communs (article III, section 2)

1.1 La difficile tâche de formuler les meilleurs intérêts européens communs possibles

Si l'on considère le préambule comme l'âme de la Constitution, la section 2 de l'article III en est le cœur. Une constitution fédérale contient dans une large mesure du droit procédural pour délimiter le complexe de pouvoirs indépendants de la fédération (travaillant pour l'ensemble) du complexe de pouvoirs souverains des États membres (travaillant pour leur propre État). L'article III mélange des dispositions procédurales avec des questions de fond et la manière dont elles doivent être traitées en partie par la fédération et en partie par les États membres. 

Il faut pour cela revenir au passage sur les valeurs et les intérêts dans les Observations générales de l'Explication du Préambule. Le préambule d'une Constitution fédérale porte sur les valeurs. Les valeurs - explicitement formulées dans le Préambule - sont les objectifs à atteindre par le déploiement des articles I à X. Ces articles contiennent les normes - lire les moyens - par lesquelles les valeurs - lire les objectifs - doivent être réalisées. La composition d'une Constitution est donc un rapport équilibré entre valeurs et normes ou - en d'autres termes - entre fins et moyens. 

En revanche, les intérêts - mieux encore les intérêts européens communs de l'Europe, dont l'Autorité fédérale doit s'occuper - font partie des normes et relèvent donc des dix articles de la Constitution, et non du Préambule. En outre, les intérêts communs font partie d'une deuxième relation fin - moyens. Ils sont pris en charge et garantis par ce que l'on appelle la séparation verticale des pouvoirs/compétences.[1] entre le corps fédéral et ceux des États membres. Et c'est là qu'intervient la section 2 de l'article III. Notez que la séparation verticale des pouvoirs conduit à une souveraineté partagée de l'organe fédéral et des États membres. Pas des compétences partagées, source de conflits, comme dans le traité de Lisbonne.

Notez que les deux relations fin - moyens font partie de l'ingénieux système de contrôles et d'équilibres et exigent que l'on veille à ce que les fins soient claires, que les moyens soient clairs et que les moyens puissent effectivement réaliser les fins. Un simple diagramme illustre ces relations :

1.2 La liste limitative et exhaustive des intérêts européens communs

Une norme indissoluble de l'art fédéral est que les pouvoirs du corps fédéral sont limitatifs et exhaustifs. Le texte actuel de la section 2 de l'article III n'est pas assez bon à cet égard. Il se contente de formuler ce que le gouvernement fédéral, des deux chambres du Congrès européen, peut faire. Mais il n'indique pas clairement ce que sont exactement les intérêts européens communs limitatifs et exhaustifs. 

C'est pourquoi le conseil d'administration de la FAEF présente au Groupe 55+ la liste - provisoire - suivante de sept intérêts communs. Ensuite, au point 1.3, il est question de la manière dont la représentation de ces intérêts européens communs - en partie par l'organe fédéral, en partie par les États membres eux-mêmes - pourrait être organisée au mieux. 

Les phrases avec a), b) c) .... indiquent provisoirement les sujets qui devraient être inclus dans la division verticale des compétences : quelles sont les compétences que les Etats membres confient à l'organe fédéral et celles qu'ils conservent eux-mêmes ? Elles servent d'idée pour les discussions et les négociations expliquées au point 1.3.

1. La sécurité intérieure et extérieure de la Fédération
a) une force de défense commune pour la Fédération ; des gardes nationales pour les États membres
b) une police fédérale, mais les États membres disposent également de leurs propres forces de police.
c) un service de renseignement fédéral, mais les États membres disposent également de leurs propres services de renseignement.

2. La stabilité financière de la Fédération
a) la surveillance de l'ensemble du système des entités financières (ce point fait l'objet de l'étude approfondie de Moses Marinho Sanches 
b) l'introduction d'une union fiscale, voir la section 3.8 du Toolkit.
c) une fiscalité fédérale, tout en réduisant les impôts des États membres 
d) Institution accompagnatrice : la Cour des comptes européenne,

3. L'habitabilité de la Fédération 
a) contrôle du climat, mise en œuvre des accords sur le climat 
b) sécurité sociale, revenu de base, sans-abri, clochards, parias, apatrides, immigrants
c) santé, politique de lutte contre les pandémies, hôpitaux transnationaux 
d) la justice
e) les institutions d'accompagnement : La Cour de justice européenne, les tribunaux fédéraux et le Médiateur européen.

4. L'économie de la Fédération
a) la libre circulation des personnes, le marché intérieur
b) secteurs de production transnationaux : industrie, agriculture, élevage, sylviculture, horticulture, pêche, informatique, recherche scientifique pure, inventions 
c) transport transnational, route, eau (intérieure et maritime), rail, air, espace
d) l'approvisionnement en énergie.

5. La science et l'éducation de la Fédération
a) les centres d'excellence scientifique
b) l'alignement transnational de la recherche pionnière et de l'enseignement correspondant.

6. Les liens sociaux et culturels de la Fédération
a) renforcer l'unité dans la diversité. Acquérir le nouveau et chérir l'ancien 
b) donner une base fédérale à tous les arts et sports.

7. Les affaires étrangères de la Fédération
a) politique orientée vers la coopération extérieure pour renforcer les autres points
b) les États membres ont leur propre politique étrangère et des ambassades pour les intérêts nationaux.

1.3 La tâche difficile de formuler la meilleure séparation verticale possible des pouvoirs/compétences
Pour le bon ordre, nous allons d'abord établir les points d'ancrage suivants.

Premièrement. Si la Constitution est ratifiée par un nombre suffisant de citoyens pour établir la Fédération... 

les intérêts européens communs seront établis. Voir le principe 2 ci-dessous. La signification de ceci est la suivante : les citoyens ont parlé ; cette liste n'est pas négociable pendant le débat nécessaire pour déterminer quels aspects de ces sept intérêts européens communs doivent être confiés aux soins de l'organe fédéral et quels aspects restent de la compétence souveraine des États membres. L'avenir dira quand et pourquoi cette liste doit être modifiée par une modification de la Constitution.

Deuxièmement. La séparation verticale des pouvoirs revient à établir la subsidiarité. En d'autres termes, on ne trouve nulle part dans une constitution fédérale bien conçue une phrase faisant référence au principe de subsidiarité, pour la simple raison que les concepts de "constitution fédérale" et de "subsidiarité" coïncident.  

Troisièmement. La séparation verticale des pouvoirs conduit à une souveraineté partagée entre l'organe fédéral et les États membres. Les États membres conservent leur souveraineté en ce sens qu'ils ne transfèrent pas des parties de leur souveraineté à l'organe fédéral et perdraient ainsi cette souveraineté. Ce qu'ils font, c'est confier une partie de leurs pouvoirs à l'organe fédéral parce que celui-ci peut s'occuper des intérêts européens communs mieux que les États membres eux-mêmes. Ainsi, les États membres mettent en sommeil leurs pouvoirs pertinents. L'effet est une souveraineté partagée. 

Quatrièmement. La séparation verticale des pouvoirs sera toujours un sujet de débat et nécessitera parfois des ajustements. C'est pourquoi nous proposons que le résultat des discussions et des négociations sur la séparation verticale des pouvoirs constitue une annexe à la Constitution. Il ne s'agit pas d'une partie fixe de la Constitution elle-même, afin d'éviter que tout ajustement nécessaire de la séparation verticale ne nécessite de modifier la Constitution elle-même. 

Sur la base de quelques principes, le Conseil d'administration du FAEF établit la procédure suivante pour déterminer la séparation verticale des pouvoirs.

Principe 1 - de bas en haut
La plus grande erreur que l'on puisse commettre est d'organiser la répartition des compétences du haut vers le bas. Dans la mesure du possible, la construction d'un État fédéral doit toujours se faire du bas vers le haut. 

Cela implique de demander aux États membres quelles parties de leur complexe de compétences ils souhaitent mettre en sommeil, afin que le corps fédéral puisse en disposer pour s'occuper des sept intérêts européens communs. 

Nous devons faire attention à ne pas penser en termes de décentralisation. Cela se produit dans les États fédéraux construits de manière centrifuge : un centre crée des parties. Par exemple la Belgique : un centre de l'Etat unitaire décentralisé a tellement décentralisé de haut en bas qu'il a créé plusieurs régions souveraines (Wallonie et Flandre). Mais l'effet d'une telle démarche est qu'il restera toujours des aspects unitaires/centralistes. Si des pays comme l'Espagne et le Royaume-Uni décidaient de décentraliser davantage leurs régions autonomes déjà existantes pour en faire des parties d'un État fédéral, ils courraient le risque de créer là aussi un État fédéral relativement imparfait. Notre constitution est basée sur la méthode classique de fédéralisation, une construction centripète : de bas en haut, les parties créent ensemble un centre. 

Principe 2 - débat et négociation en fonction des intérêts européens communs

Si les électeurs d'au moins trois États membres - ou non - de l'UE ratifient la constitution à la majorité, et si leurs parlements suivent la volonté de leur peuple, le débat et la négociation sur les pouvoirs que les États membres confient à la fédération commencent. Ce processus se déroule comme suit :

a) Délibération interne des différents États membres

Chaque État membre dispose de deux mois pour préparer un document dans lequel il formule des propositions sur les pouvoirs qu'il souhaite confier à l'organe fédéral. Au total, ils rédigent sept documents, un pour chaque intérêt européen commun. Ce faisant, ils donnent un aperçu de la manière dont ils pensent que l'organe fédéral devrait être investi de pouvoirs substantiels et de ressources matérielles. Un protocole fixe les exigences auxquelles les documents doivent répondre pour être pris en considération. L'exigence centrale est qu'ils doivent traiter de la représentation des intérêts européens qu'un État membre ne peut pas (ou ne peut plus) représenter lui-même de manière optimale.  

b) Agrégation des documents

Sous la direction de la FAEF, un comité est créé au préalable pour réglementer la transition du système conventionnel au système fédéral. Dirigé par la FAEF, ce Comité est composé (a) d'experts apolitiques des sept intérêts européens communs et (b) de citoyens apolitiques. Le point (a) est nécessaire pour l'expertise. Le point b) est nécessaire pour éviter que la délibération et la prise de décision sur la séparation verticale des pouvoirs ne dégénèrent - comme c'est le cas depuis 1951 - en un plaidoyer en faveur des États-nations. Le Comité agrège les sept documents de chaque État membre en une somme totale de pouvoirs à séparer verticalement, ainsi que les conséquences substantielles et matérielles. Deux mois sont disponibles pour cela. 

c) Prise de décision finale

Le document agrégé constitue l'ordre du jour d'une délibération de sept semaines. Une semaine par intérêt européen commun. Sous la direction du Comité, des décisions finales sont prises sur la répartition la plus équilibrée des pouvoirs des États membres vers l'organe fédéral. Ce document final sera une annexe de la constitution.

d) Le début de la construction de l'Europe fédérale

Le résultat de c) marque le début de la construction de l'Europe fédérale.

1.4 Conclusion

Le conseil d'administration de la FAEF soumet le présent rapport d'activité 13 au groupe 55+ et attend les améliorations de cette proposition qui seront discutées dans le forum de discussion.

Au nom du conseil d'administration, 
Leo Klinkers
Président


[1] Pour une bonne compréhension de la séparation verticale des pouvoirs, voir les sections 2.14, 3.4, 4.2.5, 4.2.8, 4.4.1, 5.2, 5.3.2, 5.4, 6.15, du Toolkit mentionné précédemment : https://www.faef.eu/wp-content/uploads/Constitutional-Toolkit.pdf.

Leo Klinkers

A propos de l'auteur

Leo Klinkers, PhD, est consultant en administration publique, avec une formation en droit constitutionnel. Il a travaillé comme consultant pour des gouvernements et des ONG dans divers pays. Il est co-auteur des European Federalist Papers et auteur de Sovereignty, Security and Solidarity.

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