Voortgangsverslag van de Conventie van de burgers 16

Grondbeginselen van de federale aanpak van de Conventie van FAEF-burgers

Terwijl de verbetering van artikel II nog niet is voltooid, hebben wij in de week van 20 tot 24 december een aantal aanvullende voorstellen ontvangen over het thema van de gemeenschappelijke Europese belangen van artikel III. Tezamen vormen deze voorstellen echter nog geen rode draad om artikel III, dat een centraal en cruciaal onderdeel van de Grondwet vormt, naar behoren af te ronden. 

Het geeft het bestuur aanleiding om nog eens terug te gaan naar de basis. Het lijkt ons nuttig de volgende onderwerpen, die reeds op verschillende plaatsen in de officiële documenten van de Burgerconventie van de FAEF en in de Institutionele en Constitutionele Toolkit voor de oprichting van de Federale Verenigde Staten van Europa aan de orde zijn gekomen, nog eens in hun onderlinge samenhang te belichten. 

1. Centripetale federalisering

Johannes Althusius is de politieke filosoof die rond 1600 in zijn Politieke Methode de grondslagen van een federale staatsstructuur formuleerde. Een constructie van onderop. Pas in 1787 zette de Conventie van Philadelphia deze denkwijze om in een concrete federale grondwet van onderop. 

Dat is centripetaal federalisme: delen creëren een geheel. Waarom doen zij dit? Omdat zij begrijpen dat elk deel afzonderlijk niet in staat is de gemeenschappelijke belangen te behartigen. Daarom creëren zij een geheel, een centrum, om de gemeenschappelijke belangen te behartigen. De kracht van een dergelijke manier van organiseren is dat het geheel steunt op de delen. Niet andersom.  

De andere manier van federaliseren is centrifugaal: het geheel schept de delen, van boven naar beneden. Het zijn oorspronkelijke eenheidsstaten die centrifugaal federaliseren. De inherente zwakte van die manier van federaliseren is dat het centrum, het geheel, altijd zal proberen centralistische, unitaire aspecten in de federale staatsvorming te stoppen. Dit zijn bevoegdheden waarmee het geheel de vrijheid heeft om zich van boven naar beneden te bemoeien met het functioneren en de structuur van de delen. Men ziet dit bijvoorbeeld in de federatie van India. Hun grondwet kent een zestiental unitaire regels, waaronder de bevoegdheid van de president om de gouverneurs van de 28 deelstaten te benoemen. 

Twee plaatsen in onze grondwet belichamen de centripetale werking van onderaf en verhinderen dus een werking van bovenaf. Het tweede lid van artikel I stelt: 

"De bevoegdheden die door de Grondwet niet aan de Verenigde Staten van Europa zijn toevertrouwd, noch door deze Grondwet aan de Staten zijn verboden, zijn voorbehouden aan de burgers of aan de respectieve Staten." 

De tweede alinea van afdeling 3 van artikel VII luidt: 

"De Verenigde Staten van Europa zullen zich niet mengen in de interne organisatie van de Staten van de Federatie." [de woorden "Verenigde Staten van Europa" zullen worden gewijzigd zodra we artikel VII behandelen].

2. Asymmetrische en symmetrische federalisering

De staten van Europa verschillen onderling sterk. Wat de grondwet betreft, zijn er republieken, monarchieën en een groothertogdom. Qua organisatie zijn er gecentraliseerde eenheidsstaten, gedecentraliseerde eenheidsstaten, gedeconcentreerde staten en federale staten. Wat culturele identiteit, talen, dialecten, tradities en gewoonten betreft, is de verscheidenheid ongekend. Dit geldt ook tussen de delen van Europa: het noordelijke, zuidelijke, oostelijke en westelijke deel. 

Dit is waar de concepten van asymmetrisch en symmetrisch federalisering in het spel komen. 

Een beperkte interpretatie van asymmetrische federalisering houdt in dat verschillen tussen deelstaten leiden tot verschillen in de omvang en aard van hun bevoegdheden. Zo heeft in het centrifugaal vormgegeven federale België het kleine Duitstalige deel niet dezelfde erkenning en status als Franstalig Wallonië en Nederlandstalig Vlaanderen. De beperkte interpretatie van asymmetrie verwijst dus naar de toekenning van bevoegdheden aan deelstaten die per deelstaat kan verschillen. Een ruimere interpretatie van asymmetrie respecteert het grote verschil tussen deelstaten - en groepen van deelstaten - als dusdanig. Dit is het geval in onze grondwet. De omvang en diepte van de generieke en specifieke verschillen tussen en binnen Europese staten zijn zo groot dat asymmetrie in de zin van het respecteren en handhaven van die verscheidenheid een van onze federale bouwstenen is. Maar tegelijkertijd zullen we zeker niet de zware mislukkingen van het intergouvernementele systeem en het Verdrag van Lissabon herhalen, die niet alleen faalden in het creëren van een Europese federatie, maar het EU-systeem vulden met opt-outs en uitzonderingen op algemeen bindende regels die storingen, conflicten en Brexit-achtige situaties verergeren. 

Daarnaast speelt symmetrische federalisering een rol: staten hebben dezelfde status en dus ook dezelfde bevoegdheden. Dit is bijvoorbeeld het geval in de Verenigde Staten, Duitsland en Zwitserland. Maar hier spelen woorden soms een lastige rol. Hoewel vaststaat dat Zwitserland een federatie is, wordt in de naam van die staat toch het woord "confederatie" gebruikt. Canada bijvoorbeeld noemt zichzelf een symmetrische federatie, maar is in werkelijkheid asymmetrisch omdat voor Québec de regels verschillen. In zekere zin is ook de VS asymmetrisch omdat voor Puerto Rico, Guam, de Maagdeneilanden en Samoa de statuten eveneens verschillen. Wij geven er de voorkeur aan het begrip symmetrie te interpreteren in termen van hun gelijkheid voor de grondwet: zij ontlenen aan de grondwet dezelfde rechten en plichten, dezelfde verantwoordelijkheden en bevoegdheden, dezelfde gedeelde soevereiniteit met het federale lichaam.

Dit laatste brengt ons bij de volgende elementaire bouwsteen.

3. Verticale scheiding der machten, leidend tot gedeelde soevereiniteit^[1]

Een van de moeilijkste fundamentele bouwstenen van een centripetale federatie is het concept van de verticale scheiding der machten, die leidt tot een gedeelde soevereiniteit tussen de staten en het federale orgaan. Deze moeilijkheid heeft in Europa geleid tot de wijdverbreide opvatting dat federalisering betekent dat de soevereiniteit van de deelstaten wordt overgedragen aan het federale orgaan en dat daarmee soevereiniteit verloren gaat. Dit hardnekkige populaire misverstand wordt behendig uitgespeeld door politici die nog steeds leven in een natiestaat-voorspraak met het Verdrag van Lissabon als symbool. 

Bij centripetale federalisering dragen de lidstaten hun soevereiniteit niet over, laat staan dat zij die verliezen. Zij maken een deel van hun bevoegdheden slapend en vertrouwen de toepassing ervan toe aan het geheel, het federale orgaan. Zij verliezen niets van hun soevereiniteit. In de Preambule van onze Grondwet staat, om het met zoveel woorden te zeggen, het volgende

(a) "dat het federale stelsel gebaseerd is op een verticale scheiding der machten tussen de lidstaten en het federale orgaan, waardoor de lidstaten en het federale orgaan de soevereiniteit delen; 

(b) (-)

III. Overwegende, tenslotte, dat wij, onverminderd ons recht om de politieke samenstelling van het federale lichaam bij verkiezingen aan te passen, het onvervreemdbare recht hebben de autoriteiten van de federatie af te zetten indien zij naar onze mening de bepalingen van de punten I en II schenden,".

Punt III laat aan duidelijkheid niets te wensen over: als de federale instantie misbruik maakt van de bevoegdheden die haar door de staten zijn toevertrouwd, heeft het volk het soevereine recht om dat gezag af te zetten. Op dat moment houden die bevoegdheden op slapend te zijn.  

De formule "verticale scheiding der machten, leidend tot gedeelde soevereiniteit" kan aanleiding geven tot een ander misverstand, onder de noemer "gedeelde bevoegdheden". Dit betekent dat twee personen of organen beide bevoegd zijn om over hetzelfde onderwerp te beslissen. Het is een vast element in het Verdrag van Lissabon en, als een belangrijke bron van conflicten tussen de lidstaten en de EU-instellingen (voornamelijk de EU-Raad en de EU-Commissie), een fundamentele systeemfout. Een eenvoudig voorbeeld: als jij en je baas de bevoegdheid hebben om over je vakantie te beslissen, ontstaat er al snel een conflict. In het concept van gedeelde bevoegdheden ontbreekt het element van verantwoordelijkheid: wie is verantwoordelijk voor wat? De EU begrijpt heel goed dat dit een systeemfout is en probeert die te omzeilen door te beweren dat zij door toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid - twee politieke bezweringsformules - de bevoegdheden van de lidstaten niet op ongerechtvaardigde wijze verstoort, maar wie de moed heeft het Verdrag van Lissabon zorgvuldig te bestuderen, vindt in artikel 352 een bepaling die de Europese Raad de bevoegdheid geeft om elk besluit te nemen dat naar het oordeel van de Raad de doelstellingen van de Unie dient. Geen subsidiariteit, geen proportionaliteit. Vermijd dus tot elke prijs de invoering van "gedeelde bevoegdheden" in de grondwet.

De grote vraag bij de verticale scheiding der machten is: hoe kunnen deelstaten die samen een federatie vormen, het federale orgaan bepaalde bevoegdheden toevertrouwen om hun gemeenschappelijke belangen te behartigen? Daarop zullen wij in punt 5 ingaan.

4. Evolutie van de Europese statenstelsels

In hoofdstuk 2 van de in voetnoot 2 genoemde Toolkit wordt beschreven hoe Europa in de loop van vier eeuwen opeenvolgende staatssystemen heeft verworven - steeds na een crisis. Tot ver in de Middeleeuwen was er een systeem van koningen, graven, hertogen en andere edellieden. Zij waren voortdurend met elkaar in oorlog. Het wordt de anarchie van de adel genoemd. De Vrede van Westfalen in 1648 maakte een einde aan de 100-jarige oorlog van het Heilige Roomse Rijk en de Tachtigjarige Oorlog tussen de Nederlanden en Spanje. Daarna ontstonden natiestaten, met grenzen en burgers. Maar de gevechten gingen door: de Napoleontische oorlogen, de oorlogen tussen Duitsland en Frankrijk, en twee wereldoorlogen. En vele regionale conflicten: anarchie tussen natiestaten. Na 1945 ontstond in Europa het verdragenstelsel dat nu is uitgegroeid tot de Europese Unie. Met de Verenigde Naties als mondiale tegenhanger. Maar zoals VN-lidstaten zich straffeloos aan hun verdragsverplichtingen kunnen onttrekken, zo kunnen ook EU-lidstaten de verplichtingen van verdragen en overeenkomsten negeren als dat hun nationale belangen beter uitkomt. Europese belangen kennen ze niet: verdragsanarchie. 

Deze verdragsanarchie, waarbij de lidstaten zelfs het gezag van het Europese Hof van Justitie negeren (in Hongarije, Slovenië en Polen, maar ook in Duitsland), wijst op een identiteitscrisis van het EU-systeem. Dit - in combinatie met de betekenisloze geopolitieke positie van de EU - doet de EU wankelen. Een identiteitscrisis - gekenmerkt door het verbruiken van meer energie dan voor het verdere leven is gespaard - is de eindfase van het leven van een organisatie. Een klein incident kan een ernstige crisis veroorzaken en er vervolgens toe leiden dat de EU-organisatie implodeert of desintegreert. 

De systemische analyse die in hoofdstuk 2 van de Toolkit wordt gepresenteerd, wordt krachtig ondersteund door een economische analyse die wijst op een evolutie naar precies dezelfde toekomst van het Europese staatsbestel. Het gaat om een boek (2020) van Klaus Schwab, directeur van het Wereld Economisch Forum "Now is the time for a 'great reset'".^[2]Schwab beschrijft de evolutie van economische systemen - in vier fasen - naar een natuurlijke hervorming van de wereldeconomie, die leidt tot een fundamentele herschikking van de staatsstelsels. Het belang van de overeenkomst tussen onze systemische analyse in de Toolkit en de economische analyse van Schwab brengt ons ertoe kort de essentie van Schwabs opvatting te vermelden.

Schwabs beschrijving van de ontwikkeling van de wereldeconomie volgt vier sociale overgangen/waardetoevoegingen, die elk worden uitgelokt door een ernstige sociale en politieke crisis, veroorzaakt door een dramatische verschuiving in de waardetoevoeging in productieprocessen:

1.0: De waarde die de feodale maatschappij creëerde was de ontginning van land. Als gevolg daarvan lag de macht bij de landeigenaren: een kleine machtige elite van rijken.
2.0: De opkomst van natiestaten vanaf 1600 creëerde waarde in de vorm van internationale handel. Sommige landen werden - mede door hun slavernij-activiteiten - zeer rijk. 
3.0: Met de industriële revolutie van de 18e eeuw creëerde de toegevoegde waarde van de industriële productie een geheel nieuwe verhouding tussen arbeid en kapitaal.
4.0: In 2021 is industriële productie niet langer de belangrijkste bron van waardetoevoeging. Industriële bedrijven staan niet langer aan de top van de grootste bedrijven ter wereld. Het zijn nu technologiebedrijven, investeerders, banken en farmaceutische bedrijven.

De kern hiervan is zijn opvatting dat de wereld zich ontwikkelt in de richting van een nieuwe economische orde. Dit vereist een nieuwe politieke orde - en een bijbehorende sociale (wereld)orde - omdat de economische grootmachten van de toekomst (samengevat als de techbedrijven, de banken, de investeerders en de farmaceutische bedrijven) opereren als corporate-states: met hun financiële macht maken zij de 'wetten' die wereldwijd zullen gelden en waartegen natiestaten - en ook de Europese Unie - geen tegenwicht kunnen bieden. Als staatsregeringen hun burgers willen beschermen, dan zullen deze staten moeten opgaan in grotere staatsverbanden die, net als de economische grootmachten, bescherming moeten kunnen bieden aan burgers van grote delen van de wereld - en van de hele wereld zelf. Schwab spreekt over de noodzaak om het denken en handelen van natiestaten te vervangen door regeren op wereldschaal: een "Nieuwe Wereldorde". Een welkome boodschap voor federalisten, maar Schwab's boek mist de bijbehorende democratische orde: een economische wereldorde vereist een democratische politieke orde van hetzelfde niveau. 

Een ander punt van zorg bij het bestuderen van de analyse van Schwab is echter het feit dat het Economisch Wereldforum in 2019 een memorandum van overeenstemming (MOU) met de VN heeft gesloten om samen te werken. In de literatuur is het volgende vastgesteld^[3] als een proces waarin het WEF en de VN werken aan een publiek-privaat partnerschap. Of wij dat zouden willen steunen is de vraag. Het zou het WEF een vorm van wereldbestuur geven. Geduwd door de financieel machtigste bedrijven en zonder enige vorm van politieke verantwoordelijkheid.

De economische analyse van Schwab moet politici tot nieuwe inzichten brengen. Of dit zal lukken is de vraag. Daarom werkt de Burgerconventie FAEF nu al aan een federale grondwet voor een federaal Europees staatsbestel dat onvermijdelijk het verdragsrechtelijke staatsbestel zal opvolgen. Een democratische federale staat die voldoende politieke en democratische bevoegdheden heeft om tegenwicht te bieden aan de immense opkomende economische machten. 

De evolutie van systemen met een toegevoegde waarde geeft vorm aan de sociale en politieke verhoudingen in nieuwe vormen van samenleven en politiek bedrijven. Wat de politiek betreft, staan de politieke partijen - of zij nu deel uitmaken van een meerpartijen- of een tweepartijenstelsel - voor de taak het gebruikelijke democratische systeem van volksvertegenwoordiging opnieuw uit te vinden. Voortzetting van hun huidige werkwijze zal tot hun ondergang leiden. 

Het machtsevenwicht tussen de nationale staten en de bedrijven die de meeste waarde creëren, verandert snel in het voordeel van de laatste. De manier waarop de farmaceutische industrie bepaalde wat staten - en ook de Europese Unie - wel en niet konden doen om de Coronapandemie te bestrijden, zegt alles. Het nut en de noodzaak van nationale governance vervagen en de druk om transnationale governance in het leven te roepen neemt snel toe. De corporate global powers passen zich steeds minder aan aan nationale en Europese wetten en verdragen. Als corporatieve staten beginnen zij de politieke en sociale verhoudingen te dicteren. Maar het zijn geen democratieën. Zij hebben geen politieke verantwoordingsplicht, noch democratische terugkoppelingssystemen die de burgers bescherming bieden. Burgers kunnen deze bescherming alleen krijgen als politici begrijpen dat zij moeten opschalen naar transnationale staatsstructuren. 

Zolang politici dit niet inzien, zal de overgang naar 4.0 gepaard gaan met onzekerheid, sociale onrust en onbehagen (gele hesjes, geweld tegen de politie, aanvallen op politici, complottheorieën), conflicten tussen staten die het groeiende machtsvacuüm willen gebruiken om terug te keren naar hun natiestaat ''zekerheden'' en verdragsleiders die niet weten hoe ze die conflicten moeten afwenden. Laat staan dat die leiders weten dat het nu tijd is om toe te werken naar een staatsbestel van hogere orde. 

Schwabs beschrijving dat nieuwe economische machten een algehele opschaling van de huidige natiestaat- en verdragsstructuren noodzakelijk zullen maken, ondersteunt het werk dat wij met de Conventie van Burgers verrichten. Wij steunen ook zijn idee van de noodzaak om het politieke systeem op te schalen tot een wereldorde. In onze terminologie: een wereldfederatie. Alleen op die manier kunnen "democratie" en "politieke verantwoording" in de 21e eeuw worden gered. Als natiestaten deze stap naar een hogere orde van samenwerking - in onze ogen een federale orde - niet zetten, zullen ze volgens Schwab in de nabije toekomst geen rol van betekenis meer spelen. De corporate-states zullen dan alle touwtjes in handen hebben en houden. 

Daarom is de grondwet van het FAEF niet alleen gebaseerd op de standaardbepalingen van de representatieve democratie, maar ook op vormen van directe democratie. Niet alleen "directe democratie" in de zin van besluitvorming door burgers, maar ook, in bredere zin, in de vorm van bepalingen die voorzien in het leiden van besluitvormingsprocessen door burgers. Dit zijn revolutionaire toevoegingen met toegevoegde waarde aan de grootschalige democratie nieuwe stijl. De bijlagen II A en III A zijn in dit verband verplichte lectuur. 

5. Aanhangsel III A

5.1 De gemeenschappelijke Europese belangen

Artikel III bevat een concrete lijst van zeven gemeenschappelijke Europese belangen. Volgens een van de federale normen is deze lijst limitatief en uitputtend. En zij kan alleen worden gewijzigd via een strikte grondwetswijzigingsprocedure. Dit noopt ons ertoe zeer goed na te denken over hun benaming en betekenis. Na de ratificatie van de grondwet zullen zij lange tijd de kern vormen van de betrekkingen tussen de lidstaten en de federatie. De zeven belangen van artikel III moeten in overeenstemming worden gebracht met de voorstellen over die gemeenschappelijke Europese belangen die nu in het discussieforum worden gedaan. Dit is dan ook een verzoek aan de leden van de Conventie om die voorstellen in overeenstemming te brengen met de zeven Belangen, of om die zeven Belangen - met redenen omkleed - aan die voorstellen aan te passen. Wij moeten er allen van overtuigd zijn dat de lijst juist en volledig is.

5.2 De toepassing van de verticale scheiding der machten

Het is echter niet voldoende om tot een evenwichtige formulering van die zeven Gemeenschappelijke Europese Belangen te komen. De burgers en staten mogen van ons verlangen dat wij een procedure formuleren waarbij staten die lid willen worden van de federatie - van onderop - aangeven welke bevoegdheden zij slapend maken, zodat de federatie met deze bevoegdheden van de staten de zeven Belangen kan behartigen. 

Daarom hebben wij een procedure ontworpen in Bijlage III A. De burgers spelen een hoofdrol in deze procedure, gedeeltelijk in het kader van een vorm van uitgebreide directe democratie. Een grondige bestudering van Bijlage III A is dan ook geboden. 

Verbeteringen zijn welkom. Gezien de creatieve en gedisciplineerde wijze waarop de leden van de burgerconventie tot dusver verbeteringen in de grondwet hebben aangebracht, verwacht het bestuur dat dit ook het geval zal zijn met artikel III.

Wij wensen u wijsheid toe in deze week van rust tussen Kerstmis en Nieuwjaar. 

Namens het bestuur,
Leo Klinkers,
President

^[1] De verticale scheiding der machten is hetzelfde als het instellen van subsidiariteit. Met andere woorden, nergens in een goed opgezette federale grondwet staat een zin die wijst op het subsidiariteitsbeginsel, om de eenvoudige reden dat de begrippen "verticale scheiding der machten" en "subsidiariteit" samenvallen. Zie voor meer informatie de paragrafen 4.2.5, 4.2.8, 5.2, 5.3.2, 5.4 van voornoemde Toolkit: https://www.faef.eu/wp-content/uploads/Constitutional-Toolkit.pdf.

^[2] Bob de Wit, ex Schwab's boek 'Covid-19: De Grote Reset (2020)'. 

^[3] https://www.opendemocracy.net/en/oureconomy/how-united-nations-quietly-being-turned-public-private-partnership/.